四、陝西榆林市的預算績效管理實踐

陝西榆林市位於陝西省北部，能源礦產資源豐富，素有“中國科威特”之稱。近些年來，在當地經濟高速發展，財政收入快速增長的背景下，榆林市仍面臨著一些問題：財政資金分配缺乏科學的依據，財政工作重收入、輕支出、重分配、輕管理﹔部門本位主義嚴重，項目管理不規范﹔財政管理職能缺位，項目支出后，難以全程有效的跟蹤和衡量其績效大小﹔財政支出壓力增大﹔嚴重影響預算執行和財政資金使用效益。針對這些問題，2008年以來，榆林市政府提出構建“實力、效益、民生、法治、陽光”財政的奮斗目標，並將財政支出績效評價作為該市財政六項改革之一來抓，從傳統財政管理中引入績效管理，確立“三注重、一建立”的工作理念，從注重資金投入轉向注重支出效果，從注重分配轉向注重管理，從注重項目轉向注重效益﹔建立嚴格、規范、有效的預算績效管理體系和運行機制，提高財政資金使用效益，穩步推進預算績效管理工作。

（一）榆林市近年來財政運行基本情況

1.近幾年年該市財政收支規模與增長情況

“十一五”以來，榆林市經濟社會持續快速發展，財政收支保持高幅增長。特別是2008年以來，該市財政工作以構建“實力、效益、民生、法治、陽光”五大財政為目標積極開展工作。2010年，該市財政總收入400.8億元，近三年每年增速達百億，“十一五”期間年均遞增43%，其中地方一般預算收入125.5億元，年均遞增39.4%﹔上劃中央及省級收入275.3億元，年均遞增44.8%。財政支出237.2億元，“十一五”期間年均遞增39.2%，與地方一般預算收入增幅基本同步。財政總收入、地方一般預算收入總量躍居全省第二，上劃中央收入總量為全省第一，財政支出總量排全省第二。

2.榆林市財政面臨的增支壓力和困難

一是現行財政體制已不適應資源型城市的發展現狀。榆林是資源型城市，按照現行一刀切的財政體制，其經濟越發展，留地方的份額越小。首先是留地方的收入比重太小。2010年全市地方財政收入125.5億元，僅佔財政總收入的31.3%，並且還呈逐年下降趨勢。其次是返還地方的收入增量太小。榆林上劃中央“兩稅”從1994年的1.4億元，增加到2010年的165億元，年均遞增34.7%，而中央對榆林的“兩稅”返還從1994年的1億元增加到2010年的8億元，年均遞增僅13.9%﹔第三是轉移支付制度不健全不規范，資源開發和能化基地建設帶來的生態治理和民生建設任務很重，而中央及省級政府沒有相應的措施和專項資金支持，與此同時上級對榆林的各項轉移支付和補助力度減弱，項目資金配套比例下降。

二是支出需求增長過快，財政收支矛盾非常突出。支出需求增長過快，財政收支矛盾非常突出。一方面榆林地方財政收入增加極為有限，上級財政補助力度減弱，財政供給能力與經濟社會發展對資金的需求相距甚遠﹔另一方面上級政府特別是中央政府出台的各項改革政策、民生工程等公共財政必保的支出需求越來越多，地方政府承擔的支出任務越來越重，民生方面的剛性支出增長很快，2011年榆林預計新增財力35億元，其中80%部分即28億元要用於民生支出，而為保穩定、保民生、保考核年需的新增硬性配套支出就需60多億元，其中教育投入18億元、社會保障投入13億元，醫療衛生投入10億元、“三農”投入15億元、其他民生投入5億元。同時，城市基礎設施建設和社會事業發展歷史欠賬很大，各方面都急需資金，支出需求增長遠遠大於財力增長，財權事權不匹配，財政收支矛盾非常突出。

三是南北發展差距大，財政調控責任壓力大。2010年榆林南部縣人均GDP為1.1萬元，低於北部縣6.6萬元﹔人均地方財政收入128元，低於北部縣3612元﹔人均財力4.1萬元，低於北部縣8.3萬元，財力最高的縣和最低的縣相差20多萬元。榆林市政府每年都要拿出大量的資金，彌補南部困難縣財力缺口，支持民生建設，統籌南北協調發展。2010年市本級對縣各類轉移支付資金達23億元，其中南部困難縣16億元。但是由於我市困難縣多，市級負擔很重，特別是社會保障等民生工程支出、津補貼改革等政策性增支的硬性財力缺口最終甩給了市級，市級財政壓力越來越大。

四是生態環境建設與保護任務艱巨。資源開發是一把“雙刃劍”，在榆林市能源產業得到快速發展的同時，由於過度開採、開採方式粗放等原因，導致礦區地質災害頻發、生態環境破壞嚴重，不僅影響了榆林的可持續發展，而且惡化了礦區群眾的生產、生活條件，造成許多不安定因素，也引發了諸多社會矛盾，制約了經濟社會的和諧發展。據測算，每開採1噸原煤、原油，造成生態環境的損失分別是66元和260元，榆林每年損失總計195.5億元，相當於該市2010年地方財政收入的1.56倍。生態恢復治理成本很大，但補償機制還沒有形成，中省財政也沒有專項的轉移支付支持，市縣投入嚴重不足，生態惡化難以遏制，嚴重影響到榆林的可持續發展。

（二）榆林市加強與推進預算績效管理改革的實踐

1.加強組織機構和規章制度的建設

為了加強與推進預算績效管理改革，人員的管理以及規章制度的建設必須走在前面。2009年，在榆林市委、市政府的高度重視下，按照“搭建工作框架、建立規章制度”的工作思路，該市在全省率先成立了市財政局績效評價科，組織並指導開展預算績效管理工作。下轄各區縣的財政局在市財政局的領導下，建立健全績效評價的機構設置，充實人員配置，統籌規劃，形成上下級合力。在此基礎上，建立和完善相關規章制度，印發了《榆林市財政支出績效評價暫行辦法》、《榆林市財政支出績效評價實施意見》。從組織結構和制度建設上，確保預算績效管理操作流程規范、有章可循，制度上全面保障，穩步推進預算績效管理改革。

2.建立績效目標管理機制

一是科學設定績效目標。績效目標是績效評價的對象計劃在一定期限內達到的產出和效果，由預算部門在申報預算時填報。榆林市預算單位在編制下一年度預算時，根據編制預算的總體要求、當地國民經濟和社會發展規劃，本部門職能及事業發展規劃，科學、合理的測算資金需求，編制預算績效計劃，報送上級部門績效目標。報送的績效目標應與本部門目標高度相關，要詳細說明為達到績效目標擬採取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，並有明確的職責和分工，同時闡明預期產出及效果、服務對象或受益人滿意程度等。

二是謹慎審核績效目標。主管財政部門要根據國家相關政策、財政支出方向和重點，部門職能及事業發展規劃等對單位提出的績效目標進行審核，包括績效目標與部門職能的相關性、績效目標的實現所採取措施的可行性、績效指標設置的科學性、實現績效目標所需資金的合理性等。績效目標不符合要求的，財政部門應要求報送單位進行調整、修改﹔審核合格的，進入下一步預算編審流程。

三是明確批復績效目標。市各級財政預算經本級人民代表大會審查批准后，財政部門在單位預算批復中同時批復績效目標。批復的績效目標清晰、可量化，以便在預算執行過程中實行監控和預算完成后實施績效評價是對照比較。

四是長期跟蹤績效目標運行情況。財政部門和預算單位建立了績效運行跟蹤監控機制，定期採集績效運行信息並匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現。在跟蹤監控過程中發現績效運行目標與預期績效目標發生偏離時，財政部門與預算單位將迅速採取措施予以糾正，防止違背目標。

3.完善健全績效評價制度

預算績效管理離不開績效評價體系的建設與完善，在預算管理中怎樣強調績效評價都不過分。在榆林市建立貫穿預算編制、審查、執行、監督、評價全過程的績效管理制度中，績效評價制度的建立與實施是處於中心位置。榆林市目前主要開展的是項目支出績效評價。

（1）績效評價實施原則。按照“統一組織、分級實施、先易后難、由點及面、穩步推進”的原則，榆林市財政績效評價工作先從項目支出績效評價開始，探索和總結項目評價工作經驗，等各方面條件成熟后將逐步開展單位財政支出整體績效評價（包括基本支出評價），進而推進榆林市財政支出績效評價工作全面開展。

（2）評價類型。項目評價類型按照評價的階段不同分為項目算申報評價、項目實施過程評價和項目完成結果評價。

（3）績效評價的對象和基本內容。績效評價的對象包括納入政府預算管理的資金、納入部門預算管理的資金和銀行貸款（指用以后年度財政資金歸還的貸款）。一般以預算年度為周期，跨年度的重大項目可根據項目或支出完成情況實施階段性評價。

績效評價的基本內容是：績效目標的設定情況，資金投入和使用情況，為實現績效目標制定的制度、採取的措施等，績效目標的實現程度及效果，績效評價的其他內容。

（4）績效評價指標設定。績效評價指標是指衡量績效目標實現程度的考核工具，其設定應當遵循相關性、重要性、可比性、系統性和經濟型原則。績效指標的分為共性指標與個性指標，共性指標由財政部門統一制定，個性指標由財政部門會同預算部門制定。

共性指標是適用於所有評價對象的指標，主要包括預算編制和執行情況、財務管理狀況、資產配置、使用處置及其收益管理情況以及社會效益、經濟效益等。個性指標是針對預算部門或項目特點設定的，適用於不同預算部門或項目的業績評價指標。

預算部門和財政部門在組織實施項目評價時，可以增設一定數量能衡量項目績效的績效評價指標。對於實施范圍內的項目，項目單位和主管部門在申報年度預算時，應明確項目的預期績效目標即能體現績效目標的個性績效指標，績效指標盡可能細化和量化。

（5）績效評價標准及方法。績效評價標准是指衡量財政支出績效目標完成程度的尺度，其主要包括：計劃標准、行業標准、歷史標准以及其他經財政部門確認的標准。績效評價方法主要有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法以及其他分析方法。

（6）績效評價的一般工作程序。

首先是績效評價准備階段。①確定評價對象。績效評價對象由各級財政部門、主管部門和單位根據績效評價工作重點以及預算管理要求確定。對確定的評價對象，主管部門和單位在向財政部門編報年度預算時，提出評價對象的預期績效目標，經財政部門審核后，批復下達﹔如遇特殊情況需對績效目標作出調整的，則及時報財政部門審定。②下達評價通知。在具體實施績效評價工作前，組織實施績效評價的財政部門、主管部門應下達評價通知。主要包括評價目的、內容、任務評價指標和標准、實施步驟等有關要求。③成立評價工作組。評價對象確定后，組織實施績效評價的財政部門、主管部門和單位應由內部相關專業人員或聘請專家（專家可在績效評價專家庫中選取）成立評價工作組。同時也可以委托具有相應資質的社會中介機構獨立進行評價。

其次是績效評價實施階段。①收集績效評價相關資料。預算部門（單位）按評價工作組要求提交相關資料。被評價部門（單位）對所提供資料的真實性、准確性和完整性負責。②審查核實材料。評價工作組對被評價部門（單位）提交的相關資料進行審核。績效評價的形式包括現場評價和非現場評價，評價工作組根據具體情況採取不同的評價形式。③綜合分析並形成評價結論。評價工作組在現場和非現場評價的基礎上，運用相關評價方法對績效情況進行綜合性評價。

最后是績效評價報告階段。①撰寫報告。評價工作組按照規范的文本格式和要求撰寫評價報告。評價報告要做到依據充分、內容完整、數據准確、分析透徹、邏輯清晰、措施和建議切實可行。②提交報告。評價工作組在規定時間內向組織實施評價的財政部門、主管部門提交評價報告，並對評價結果負責。③結果反饋。評價工作組的評價報告經組織實施的財政部門、主管部門審查后，將評價結果通知被評價部門（單位）。④歸檔存查。評價工作結束后，組織實施評價的財政部門、主管部門和單位應及時將評價報告等資料歸檔存查。

4.構建績效評價結果應用制度

績效評價結果應用工作是及時加強財政支出管理、增強資金績效理念、提高財政資金使用效益的重要手段，又是開展財政支出績效評價工作的最終目的，更是推動榆林市財政六項改革的突破口。建立一套與預算安排相結合、與績效獎勵相結合、與反饋整改相結合、與信息公開相結合、與績效考評相結合的多渠道應用評價結果的有效機制，對合理配置公共資源、優化財政支出結構具有十分重要的意義。

（1）建立評價結果與預算安排相結合的機制

榆林市財政局根據績效評價的結果，對預算項目經行分級、分值的排序，將項目績效分為“優秀、良好、合格、不合格”四個檔次，作為編制財政支出績效的重要參考依據。

對評價結果為“優秀”檔次的單位（部門），在安排財政資金時從優考慮。一是對連續性項目，市財政局在安排單位（部門）下一年度該項目資金時給予優先考慮﹔二是對分期實施的建設項目，市財政局在安排后續資金時予以充分保障﹔三是對一次性安排的項目，市財政局在安排該項目單位（部門）的其他項目時給予必要的資金傾斜。

對評價結果為“良好”檔次的單位（部門），在項目單位（部門）對績效評價報告提出存在的問題進行整改后，按從寬的原則編制財政支出預算、安排財政資金。

對評價結果為“合格”檔次的單位（部門），其資金使用績效方面存在較多問題，在要求其糾正存在問題的同時，安排該項目單位（部門）財政資金時可從僅考慮。榆林市財政局根據其整改情況，從緊安排下一年度項目資金，並在編制財政支出預算、安排資金時，從緊考慮。

對於評價結果為“不合格”檔次的單位（部門），將按以下規定處理：屬於實施過程績效評價的項目，經市財政局審批報市政府同意后，整改期間暫停項目單位（部門）已安排資金的撥付或支付，未按規定要求落實整改的，暫停該項目的實施﹔屬完成結果績效評價的項目，在安排該單位（部門）新增項目資金時，從嚴考慮，並加強對項目前期論証和綜合分析，以確保項目資金使用的安全有效。

此外，對於不按規定申報績效目標、不組織進行績效自評或不配合主管部門和財政進行績效評價，阻礙評價工作正常進行的單位，視為不合格，市財政局對其項目資金從嚴審核、撥付或不予安排資金。

（2）建立評價結果與績效獎勵相結合的機制

榆林市財政局對績效突出的項目進行獎勵，通過獎勵引導項目進一步規范財政資金的使用，提高財政資金的效益。

一是利用財政投資評審審減資金獎勵。對於項目實施前通過財政投資評審的項目，在項目完成后進行績效評價。評價結果為優秀的，將審減資金全額獎勵項目單位，用於項目的后期維護﹔評價結果為良好的，將審減資金的80%部分獎勵項目單位，用於項目的后期維護﹔評價結果為合格的，將審減資金的50%部分獎勵金項目單位，用於項目后期維護﹔評價結果為不合格的，不予獎勵。

二是利用連續性項目的切塊資金獎勵。在每年安排的連續性項目中切出5%-10%的項目資金進行績效獎勵。對項目實施績效評價后，將績效評價的得分按區縣進行排序，得出績效成績最好的前三名進行獎勵，第一名獎勵切塊績效資金額的50%，第二名30%，第三名20%。獎勵資金用途不變，申報審批程序不變。

（3）建立評價結果與反饋整改相結合的機制

評價結果及時反饋項目單位，對存在的問題提出整改意見，限時進行整改，以進一步規范財政資金的管理，提高資金使用績效和財務管理水平。

評價組織機構在評價工作結束后，根據評價報告對被評價單位下達“績效評價結果意見書”通報評價結果，指出評價單位在資金使用、管理和業務工作中存在的問題與不足，並提出相應的建議和意見。

被評價單位根據“績效評價結果意見書”的內容進行相應的整改后，在一定期限內將反饋意見和整改結果以“績效評價結果整改書”的形式書面反饋給評價組織機構。

根據被評價單位的“績效評價結果整改書”評價組織機構在組織進行“回頭望”，切實將整改措施落到實處。

市財政局在評價中發現的項目單位有虛報項目內容和工作量騙取項目資金，或截留、挪用項目資金，或由於管理不善、決策失誤造成項目資金嚴重浪費的行為，除限期追回被騙取、截留、挪用的財政資金外，根據《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定進行處理，並且建議有關部門追究有關當事人的責任，對於其中觸犯法律的，將其移送司法機關處理。

（4）建立評價結果與信息公開相結合的機制

對評價結果實行報告制度、通報制度和公開制度及時向視為、市政府、市人大、市公共項目績效管理委員會報告，為政府決策提供強有力的依據﹔將評價結果在一定范圍內公開，接受社會監督。一是報告制度。市財政局對每年項目的評價結果將及時匯總總結並以書面形式向市公共項目績效管理委員會或市人民政府報告。對於一些重大評價項目，應當及時報告。二是通報制度。每年對部門和單位績效評價情況在一定范圍內進行通報，績效評價工作成果優異的單位和個人予以表彰，績效評價工作差的單位和個人予以通報批評。三是公開制度。對於社會關注度高、影響力大的民生項目支出績效情況，在上報市政府批准后，通過新聞媒介等形式向社會公開，接受社會公眾的監督。

（5）建立評價結果與績效考核相結合的機制

對評價結果的應用實行考核制度，榆林市將各部門和區縣財政局對績效評價結果應用作為考核的一項重要內容納入到預算績效管理的年度考核中，主要從績效評價結果在預算管理、反饋整改、信息公開等方面進行量化考核。建立評價結果與績效考核相結合的機制，促進市直預算單位和區縣財政局對績效評價結果的應用。同時，建立激勵考核機制，對預算績效管理工作考核的先進部門和區縣適當給予獎勵並將考核結果進行通報﹔對區縣考核結果與本縣區當年專項資金的安排和均衡性轉移支付增量資金挂鉤。

5.探索建立中介機構參與機制

中介機構是指依法成立並具備一定的條件、為委托人提供中介服務並具有相應資質或職能的事業單位、會計師事務所、資產評估機構和其他中介機構等獨立法人組織。中介機構積極參與財政績效評價是確保評價工作客觀公正和具備社會公信力的重要前提。榆林市為了積極全面推動其財政支出績效評價工作的開展，印發了《榆林市中介機構參與績效評價工作暫行辦法》，探索建立中介機構參與機制。

（1）建立績效評價中介機構庫

榆林市規定，在該市進行績效評價工作的中介機構必須納入全市績效評價中介機構庫。並且應當具備以下條件：一是依法設立並具有獨立法人資格，並且具有會計、評估、工程造價等行業主管部門頒發的專業審計、評估工程造價等執業資格﹔二是擁有中、高級專業技術職稱或注冊會計師、注冊資產評估師等相關執業資格的人數在5人以上﹔三是具有良好的業績和信譽，設立時間在3年以上，近3年來無不良記錄，且具有健全的內部管理制度和質量控制制度。此外，榆林市財政局將定期或不定期對已入庫的中介機構進行檢查，中介機構因情況變化不符合上述條件的，隨即退出中介機構庫。

（2）委托中介機構

市預算單位自評、主管部門組織評價和財政部門組織評價均可委托中介機構參與績效評價。評價組織機構根據榆林市財政局有關規定與要求，在全市績效評價中介機構庫中，通過協商、招標等方式選擇中介機構並簽訂書面委托協議，其中應當明確委托評價的項目、內容、時間、評價費用、支付方式和違約責任等。值得注意的是，中介機構在接受委托時，必須建立回避制度，回避利益相關的項目。

（3）中介機構工作流程

榆林市政府要求當地中介機構嚴格按照《榆林市財政支出績效評價暫行辦法》及相關規定，遵循委托受理、方案設計、實施評價、撰寫報告、提交審核等程序，獨立、客觀、公正地開展績效評價的各項工作。

（4）對中介機構的監督檢查

市級財政局將對受托的中介機構出具的評價報告進行審核，並且定位“優秀”、“良好”、“合格”、“不合格”四個等次，作為中介機構的動態管理記錄中介機構庫。在監督檢查過程中，有違反國家有關法律、法規或有悖於職業道德、執業准則的，以不正當方式去的服務項目的，被業務部門投訴達到3次以上的以及被審定為“不合格”3次以上的，將其從中介機構庫中剔除。

（三）榆林市預算績效管理改革的成效與經驗

1.以預算績效管理為中心，推動全市效益財政建設。榆林市財政收入近幾年出現較大幅度的增長，得益於資源稅收的增長，但是榆林地處毛烏素沙漠邊緣，自然環境惡劣，因長期經濟落后在地方基礎設施建設、政府基本公共服務提供上欠賬較多，煤炭和石油開採給地方生態環境造成嚴重破壞，加上來自資源開採的稅收大部分上交省和中央財政，地方自有財力增長受限。榆林市財政仍然需要過“緊日子”，市委、市政府和財政部門及時提出了建設效益型財政的思路，明確通過加快預算績效管理改革，帶動全市效益型財政建設。在預算編制和執行過程中，通過制訂項目的績效目標、績效評價和績效考核結果運用，強化“花錢講績效”的意識，使部門單位更加明確了財政支出所要取得的經濟和社會效益，改變了部門花錢的隨意性，強化了部門行政效能責任和預算執行的支出責任，促進預算單位把心思花在每項支出的績效管理上，更加注重資金使用效果，形成全市上下重視預算績效管理的氛圍。

2、預算績效管理改革抓得實，改革示范效應逐步顯現。不是把預算績效管理改革放在紙上、停留在口頭上，而是根據榆林實際，選准預算績效管理改革的突破口，使預算績效管理落實在行動上，注重提高改革實效。不僅出台了《榆林市財政支出績效評價管理暫行辦法》和《榆林市財政支出績效評價實施意見》作為全市推進預算績效管理的綱領性文件，指導全市財政支出預算績效管理﹔而且成立了績效評價處和預算績效管理中心，從政策和業務管理上各司其職，建立了財政專項資金項目庫，編制年度績效評價工作計劃，明確財政支出績效評價方式，制訂了財政支出績效評價指標體系，為全市預算績效管理工作奠定了堅實基礎。同時，已在氣象、中小學教育、科技、文化等專項資金績效管理上進行了試點改革，並在人工降雨等項目的績效管理方面取得了突破，得到各方面的普遍認可。

3. 預算績效管理范圍不斷拓展，績效管理水平逐步提升。2009年榆林市財政局開始制定項目申報、評價指標、評價方式、評價結果運用體系等基礎工作﹔2010年對城區7所中小學項目進行績效評價，選擇市級13個部門13項專項資金由部門開展績效自評﹔2011年財政局組織7個專項資金項目進行績效評價，對27個部門29項專項資金進行部門績效自評，使預算績效管理范圍逐步拓寬，並在實踐中總結經驗，完善績效管理制度和辦法。通過對績效目標的完成情況、資金使用效益及運行效率的績效評價，促進部門加強項目實施的績效管理，更加明確各部門使用財政資金的職責，更加注重提高財政資金的使用效果。

4.注重預算績效管理結果運用，使預算績效管理成為全市效益型財政建設的動力和中心。 在全市范圍內初步建立起預算績效管理制度體系，健全完善預算績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果反饋運用有機結合的預算管理機制，實現預算績效管理與預算編制、績效獎勵、反饋整改、信息公開的有機結合，實現事前、事中、事后的全過程預算績效管理，促進財政資金的有效整合。同時，公開績效評價結果，加強績效考評結果的運用，將績效考評結果作為下一年度預算安排的重要依據，不斷增強預算執行的有效性。進一步加強和規范財政監督管理，提高理財水平。

（四）目前各地預算績效管理改革中的存在的問題

盡管全國各地都在探索預算績效管理辦法，榆林市預算績效管理取得初步成效，但目前預算績效管理改革中存在一些亟待解決的矛盾與問題。

1、目前預算績效管理規定強調績效管理的過程和框架，忽視參與各方責、權、利的明確和約束，法律規范力不強。各地出台的預算績效管理規定只是一種指導意見，本身缺乏法律約束力﹔而規定本身僅對僅對預算績效管理涉及的績效目標管理、績效運行的跟蹤監控、績效評價方法、指標設置、組織實施、評價結果的反饋與應用作出原則性規定，而對這一過程所發生的利益相關方所承擔的責任、所得到的利益、所擁有的權利缺乏明確規定，以至於委托人、受托人、評價對象在評價的每一環節各自承擔哪些責任不清楚，改革僅注重過程和形式，而忽視責任與效果，容易出現走過場、應付上面檢查等形式主義的現象。而且各相關責任主體的責、權、利因規定本身的法律性不高而缺乏保障。如果不提高預算績效管理的法律約束力、不在績效評價過程中明確各自的責、權、利關系，就可能使預算績效管理改革走過場，而難見實效。

2、績效目標的設置與實際需要存在差距，容易產生被夸大或被縮小的現象，使績效目標缺乏約束力。績效目標是績效管理實施的基礎，但在一些地方預算績效管理實施中發現有些項目沒有制定中長期規劃，比如地質災害治理防治、預算內基本建設水利建設等項目，因缺乏項目規劃，導致項目年度間銜接不夠緊密，區域間布局不盡合理，項目可持續效益不佳，年度績效目標完成但項目沒有建成。有些項目不同程度地存在下達目標任務與地方實際需求脫節的問題，導致項目區域、覆蓋人群、執行標准不到位的問題，項目預期效益難以完全實現，有的項目留有缺口，有的項目則被夸大資金需要量。這些都與績效目標制定缺乏規劃和實事求是的科學測算有很大關系，也有弄虛作假的嫌疑。

3、績效管理項目管理制度不完善，導致某些績效管理實施的失准。某些績效項目未制定項目管理辦法，不同程度地存在項目資金申報、審核和撥付程序不規范，項目管理無章可循的問題。某些項目（如出口上台階領軍人物獎勵資金、科技領軍人才獎勵資金為例）申報條件設定不合理，補助范圍界定不嚴格，財政資金存在被套取風險，資金效益無法保証。某些項目（如重大技術裝備創新研制專項資金）申報條件界定不明確，對企業規模、項目規模、產業類別的設定不夠清晰，資金分配明顯過於分散，投入佔比過低，對重大項目、關鍵區域和重點企業的支持力度不夠，與當前支持淘汰落后產能、推進產業結構調整、促進經濟發展方式轉變的新要求不相適應。

4、績效評價指標體系設置缺乏針對性，難以反映績效管理項目績效的真實性和准確性。績效評價指標設置是績效管理的關鍵一環，如果績效評價指標設置不科學、缺乏針對性，就會使績效管理改革大打折扣。而績效評價指標設置出現不同類型項目使用同樣評價指標體系，與每一大類財政支出具有完全不同的效益和效果表現形式是矛盾的，就是設立個性指標也會因同類項目不同支出而產生績效評價的差異性。缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出項目等方面進行綜合評價的要求。

5、績效管理項目實施監控不力，實施效果未達目標。一些地方在實施項目績效管理過程中，缺乏有效的跟蹤問效手段和項目實施的信息搜集機制，對績效目標運行情況難以做到心中有數，對項目實施和績效目標發生偏離發現不及時，導致績效管理失控和失范。有的項目不同程度地存在前期工作不到位、執行進度偏慢、預期目標無法完成的問題，項目預期效益難以實現。有的項目不同程度地存在項目組織實施不力的問題，導致計劃目標任務無法完成。有的項目不同程度地存在項目完成后無法實現預期的社會、經濟效益的問題。有的項目不同程度地存在后續維護機制不到位的問題，項目效果難以持續發揮。

6、績效管理信息搜集和傳輸滯后，評價結果運用不到位。績效管理過程中無論目標的確定還是指標設置與評價，都離不開信息搜集，但是目前績效評價資料的數據來源比較分散，現階段主要是從項目單位提供的資料中提取，不能應用現代化的計算機網絡技術來實現軟件管理，數據共享，降低了預算績效管理工作的效率。績效評價結果有的僅限於告之項目管理單位，有的缺乏糾正和整改措施，有的對來年的預算編制不發生制約和規范作用，更談不上追繳、懲罰等處罰措施，有違預算績效管理改革初衷。