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建立社會保障預算,提高社會保障資金管理與財政的可持續性
財政部財政科學研究所
2013年06月20日14:55   來源:人民網-理論頻道
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五、建立社會保障預算的若干配套措施

為了確保社會保障預算編制和執行的正常運行,必須加快社會保障制度的健全和管理體系的統一和規范,才能發揮社會保障預算在保障資金安全和社會保障制度的可持續發展中的作用。

1.建立多支柱的社會保險體系,應對人口老齡化的挑戰。

為了避免建立社會保障預算以后,增加政府社會保障的負擔,必須建立多支柱的社會保險體系。據有關方面預測,到2050年,我國60歲以上人口將達到4.5億,老齡化率達到30%左右。面對日益嚴重的人口老齡化,我國的社會保險制度還很不完善,靠政府兜底的基本社會保險支撐的格局沒有發生大的改變。如何化解當前的困難,必須發揮政府與市場兩個作用,從制度建設入手,建立健全基本保險、補充保險、商業保險多環節構成的社會保障體系。可借鑒澳大利亞強制繳費年金制度的經驗,加快以企業年金、職業年金為內容的補充養老保險制度建設,注意處理好基本保險、補充保險的配比關系,發揮多支柱社會保險制度的作用,促進社會保障制度的可持續發展。

2.提高社會保險管理的社會統籌層次,提高社會保險基金的調劑能力和抗風險能力。

按照社會保險的“大數法則”,參加社會保險的人數越多,就越具備抵御風險的能力。現在社會保險大多實行縣級、市(地)級統籌,養老保險省級統籌只是部分地方實行,使社會保險收支在一些較貧困地方過早出現赤字,更談不上調劑余缺。我們建議,近期盡快落實養老保險省級統籌措施,對其他社會保險項目則在地(市)統籌基礎上,將基金納入“收支兩條線”管理或地方預算內管理。中長期看,養老保險應實現全國統籌,失業保險實行省級統籌,醫療保險實行地(市)統籌,工傷、生育保險完善縣級統籌辦法,既調動各級政府管理社會保險的積極性,又提高社會保險的抗風險能力。

3.開征社會保險稅,加強社會保險基金的征繳。

建立社會保障預算以后,如何從財力上確保預算執行是首先要解決的問題。在澳大利亞基本養老保險資金來源於政府一般稅收,補充養老保險——職業年金則是採取強制繳費,由聯邦稅務署統一征收,保証了所有適齡勞動者必須繳納職業年金和職業年金基金的供應。而我國基本社會保險基金還是採用繳費制,由於缺乏稅法的強制力產生大量的拒繳、拖繳、少繳現象,由於缺乏健全和掌控企事業單位財務資料的征管機構和隊伍,難免產生征管基數不實、虛報冒領等現象,出現社會保險基金因征管不力而大量流失的問題。因此,繳稅制明顯優於繳費制。開征社會保險稅,由稅務部門統一征收社會保險基金,有利於確保收入穩定可靠,改變現行繳費辦法存在的拖繳、少繳、拒繳現象﹔有利於建立規范化的基金預算管理,確保社會保障支出的穩定性和資金的保值增值。

4.劃分社會保障事權,強化各級政府的社會保障責任。

社會保障預算建立以后,必須根據事權劃分明確各級政府的收支責任。盡管在澳大利亞社會保障的責任主要由聯邦政府承擔,州和地方政府主要是從聯邦政府那裡得到資金,完成部分社會保障服務,或承擔小量的社保事務,如在社會救助和社會福利方面。我國是一個13億人口的大國,地區差異較大,政權架構層次多,不可能完全由中央政府承擔所有社保事務,必須適當劃分中央和地方的社保事權。為了改變現行社會保障資金管理中存在的“吃大鍋飯”現象,必須明確中央和地方各自承擔的社會保障責任,調動各級政府的積極性。從近期看,中央政府負責全國社會保障總體規劃、法律、法規和有關政策制訂和下達,對應由中央政府承擔的社會優撫安置、社會救助、公共衛生和農村衛生項目給予專項補助,並監督資金使用。對社會保險要通過完善現行制度,使之建立具備抵御風險的安全機制﹔建立社會保險基金投資運營機制,實現保值增值﹔加強社會保險收、支、結余資金的監管﹔建立規范的社會保障資金轉移支付制度等途徑,強化中央政府的責任。地方政府主要落實和執行中央政府有關社會保障法律、法規和政策,對應由地方政府承擔的社會優撫、社會救助、社會福利、公共衛生和農村衛生等項目保証經費供應,安排和使用好中央政府的專項補助。從長期看,應將不同的社會保險項目事權合理配置到中央和地方各級政府,養老保險實行全國統籌,失業保險實行省級統籌,醫療保險實行地(市)級統籌,也可實行縣級統籌,調動各級政府管理社會保障資金的積極性。劃分政府間社保事權,便於劃分各級政府的支出責任,更好地編制各級政府社會保障預算。

5、開辟籌資渠道,彌補社會保險轉軌成本引發的基金缺口問題。編制社會保障預算以后,為了避免當期社會保險轉軌成本佔用基本養老金積累,影響未來養老金的支付,必須籌集資金彌補當期發生的轉軌成本:一是調整財政支出結構,增加對社會保險基金的補助,特別是養老保險補助﹔二是處置或轉讓部分國有資產,或者從國有控股企業的利潤中上繳部分分紅或資金佔用費,轉入社會保險基金﹔三是從發行的福利彩票收入中拿出部分收入,彌補當期發生的社會保險轉軌成本。以確保每年社會保障預算收支平衡,個人賬戶積累逐年壯大。

6.加強社會保險基金監管。

隨著社會保險覆蓋面的不斷擴大,我國社會保險基金的規模已有相當的規模,2005年養老、失業、醫療、工傷等社會保險金征收達7000億元。對如此龐大的基金,必須加強監督和管理,以確保基金的安全運營。建議:一是盡快制定《社會保險基金監督管理條例》,最終形成法律,使基金管理有法可依,用法律法規保障基金的安全。二是抓緊成立全國社會保險基金監督委員會,由社會知名人士、企業和職工代表等參加,負責對社會保險基金管理、使用和運營的監督。各省區市也應建立相應的監督委員會,負責對本地區社會保險基金的監督。三是要逐步建立健全社會保障預算,加強對社會保障資金的法制化管理,更好地接受老百姓和人大代表的監督。

7.審慎投資和運營,積極探索社會保險基金保值增值的有效途徑。

澳大利亞在養老保險基金運營方面的實踐証明,隻要管理規范,科學運營,是能夠實現養老保險基金保值增值的。近些年,我國也嘗試過養老保險基金保值增值的途徑,但由於沒有法律保障,管理不規范,結果在基金運營中出現了一些偏差,搞房地產虧損、購買股票套牢,不少基金被挪作它用,至今難以收回。針對這些問題,勞動保障部於2006年下半年發出了《關於進一步加強社會保險基金管理監督工作的通知》,要求嚴格管理社會保險積累基金,除按規定預留必要的支付費用外,全部存入銀行和購買國債,在國家做出新的規定之前,一律不得進行其他投資。明確規定將社會保險基金納入社會保障基金財政專戶,實行收支兩條線管理,不得擠佔挪用。這一決定在當前情況下,無疑是非常正確的。但是,畢竟銀行利率和國債回報率是偏低的,使社會保險基金保值增值面臨越來越大的壓力。因此,從長遠來看,積極探索社會保險基金保值增殖的有效途徑,吸取教訓,借鑒澳大利亞等國家的成功經驗,變一律存入銀行和購買國債為有限度地放開,積極穩妥地進行投資運營。對基本養老保險的個人賬戶積累和目前正在發展的企業年金要積極探索市場化運營方式,在健全社保基金投資運營機制的前提下,運用委托代理制、招投標制選擇合適的投資管理人、投資托管人、投資經理人組成的投資運營機制,完善現有國債、銀行存款投資途徑,開辟和探索証券市場投資、其他金融投資的途徑和辦法,提高有限養老保險結余資金保值增值能力。

8.實現財政與社會保障之間的協調、可持續發展

中國各級政府都一定程度上面臨著由社會保障帶來的財政壓力,能否處理好這一問題,不僅關系著社會保障事業的發展,而且也影響到財政的可持續發展。為保証養老保險基金收支運行的可持續性,保証企業離退休人員養老金的社會化發放,財政的補助資金就必須逐年增加。為了穩妥處理人口老齡化高峰期的養老金支付問題,政府應當充分發掘和調度一切可能的公共資源,多渠道籌措資金加以解決。更重要的是,要盡快建立基本養老保險基金的自我平衡機制。

(責編:朱書緣、趙晶)

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