三、國際上各國編制社會保障預算的經驗借鑒

社會保障預算在世界其他各國出現也隻有30—50年的事情，在我國進行社會保障制度改革過程中，編制社會保障預算也被列上議事日程，總結和分析各國編制社會保障預算的經驗，對指導我國的改革實踐具有重要的意義。

1．美國的社會保障預算

美國的社會保障資金以信托基金的形式進行管理。其資金計劃先是以獨立預算形式編制，后來納入聯邦預算，再后來又從聯邦預算中劃出，但至今在某些經濟分析方面仍需將社會保障同聯邦預算聯系在一起統一考慮。這種“分—合—分”的變化過程，反映出美國社會保障預算同聯邦預算之間關系的演變軌跡。

——1937—1968年獨立預算

美國在1937年開征社會保障稅，到1940年1月1日建立了聯邦老年及幸存者保險信托基金，1965年8月1日建立了殘疾人信托保險基金，這兩項基金都在財政部設立了專門的賬戶。有關這兩項保險的所有財務活動都分別在兩個基金專戶中進行。這一時期美國的政府預算有行政預算、現金預算和國民賬戶預算三個相互獨立的部分。美國總統每年向國會呈送的預算只是反映財政部的稅收和支出的行政預算，而不包括現金預算和國民賬戶預算。現金預算是按已收工商稅額計算的影響現期國民收入和產品流量的收支預算。國民賬戶預算是按本期應收工商稅額計算的直接影響現期國民收入和產品流量的收支預算。直到1968年美國的老年及幸存者保險信托基金和殘疾人信托保險基金這兩項信托基金的預算都是在國民賬戶預算體系中獨立編制的。隨著社會保障信托基金賬戶的收支數額越來越大，社會保障事業對經濟活動的影響也空前之大。在這種情況下，如果聯邦預算還不包括社會保障信托基金收支，顯然不能充分反映政府對經濟的影響程度，也不利於國會對行政部門的財政監督。為了全面觀察政府對經濟活動的影響，客觀上要求將行政預算同社會保障信托基金預算綜合為統一的預算。

——1969—1982年統一預算

將社會保障信托基金計劃納入聯邦預算的改革先是由一個專家小組提出建議，該建議要求將政府所有的財政活動都納入統一的預算中。美國《1921年預算與會計法》規定，總統有權決定採取何種形式的聯邦預算，因而在編制預算計劃時行政上要服從總統的絕對權威。1968年約翰遜總統發布1969年財政年度“統一”聯邦預算計劃，從而正式批准實施將社會保障信托基金計劃納入聯邦預算。當時該計劃屬於行政執行，還不是立法行為。1974年，隨著《國會預算收支和沒收控制法案》的通過，國會找到了一種適合自身的預算目標實現形式，即通過年度預算決議，建立新的程序來規范並控制預算，使預算圍繞一個“統一”的方式進行。這樣，社會保障和其他信托基金計劃都納入了預算總數，並通過撥款法、授權法以及稅收立法等法律文件，使得有關議案逐一落實。至此，社會保障信托基金納入聯邦預算成為法制化。

從20世紀70年代開始，財政問題困擾著全球的社會保障。到20世紀80年代美國的聯邦預算出現巨額赤字，而社會保障計劃本身卻是盈余。為了削減財政赤字，政府每年都必須考慮限制社會保障開支。然而這種常規性的思考引出了另外的擔心。即擔心公眾會對社會保障喪失信心，也擔心社會保障盈余會掩蓋財政預算赤字。在這種情況下有人建議把社會保障劃出聯邦預算。

——1983—1992年脫離預算

如果粗略地界定一下，從20世紀80年代后，美國的社會保障計劃至少有三次被有關法律明確地從聯邦預算中劃出：

（1）1983年社會保障修正案。1983年以前，社會保障在政府支出中被放在“收入保障”的項目內，其中包括公民勞務退休與傷殘、鐵路工人退休、失業保險、食物票証以及其他公共援助項目﹔醫藥福利則歸類於“公共保健”項目，內含醫療補助，政府批准對各州的街區性保健撥款、生物醫學研究、醫學教育以及健康培訓撥款等諸項計劃。1983年社會保障修正案要求，從1993年財政年度聯邦預算開始，社會保障的收入與支出要從總統與國會制定的預算總數中劃出。雖然醫藥福利計劃中的追加醫療保險部分仍屬於官方預算數字中的一個組成部分，但也應該把它作為一個單獨的職能分類在預算中突出地顯示出來。因此，從1985—1992財政年度，社會保障和醫療福利作為兩個主要地獨立職能項目，被更加明顯地體現在政府與國會地預算中。

（2）1985年平衡預算和緊急赤字控制法案。該法案的目的是到1991財政年度使聯邦預算進入平衡狀態，它吸收了關於進一步改革社會保障預算處理辦法的議案，加速了社會保障“脫離預算”的改革。不過因消除赤字需要一定的時限，故該法案規定在計算預算赤字和執行本法案確立的預算赤字目標時，還需計入社會保障信托基金的收入與支出。這樣，在聯邦預算如何對待社會保障問題上，1985年的法律似乎自相矛盾。唯一能明顯地體現社會保障計劃脫離預算的，是總統預算和其他預算表上開始出現帶有或不帶有社會保障的數字。因此，盡管從技術上把社會保障排除在預算總數之外是從1986年就實施了，但為了估算整個赤字情況，該法案仍然把社會保障計入預算總數，一直到1991財政年度。

（3）1990年混合預算調節法案。按1985年法案，為了確定預計中的赤字下降是否在法定的目標范圍內，將社會保障的收入與支出納入預算總數的預測中。1990年混合預算調解法案規定，在計算聯邦預算時，也要將其排除在外。其主要條款有：社會保障很大部分脫離新的預算實施規則﹔將社會保障正式地從預算總數的所有計劃中劃出，建立新的最低額預算程序，以保護信托基金平衡為目的考慮社會保障立法。這些規定應用在總統准備的預算中，應用在國會制定的聯邦預算中，也用在了計劃減少和控制預算赤字的預算程序中。最初寫出這些規則隻想用於1991—1995財政年度。但實際上這些規則一直延用到現在。

美國的社會保障預算（包括整個聯邦預算）有著極強的嚴肅性，每一次變動都有相應的法案跟隨。社會保障預算不僅從內容上、表現形式上脫離聯邦預算，而且還從預算程序上設立“防火牆”，以防止不利於社會保障信托基金平衡的議案產生。將社會保障預算同政府預算統一考慮，便於全面分析政府對經濟活動的影響，但社會保障的盈余無疑會掩蓋政府預算的赤字。中國目前的財政赤字如果將社會保障潛在的債務考慮進去，應該比現在的數字要大得多。美國的社會保障盈余也是“空賬”記錄，並不代表有那麼多資金存在信托基金賬戶上，對社會保障稅盈余的投資問題在美國同樣也是在探討的問題。