四、中央政府與地方政府社會保障事權劃分的基本構想

實際上目前中央和地方都在參與社會保障管理，有些事權還是比較明晰的，而且符合中央與地方事權分工的要求和財政承受能力的，不宜作大的調整﹔應該明晰的主要是當前中央政府與地方政府尚未到位的事權以及與地方有爭議的事權。為了適應當前我國社會保障制度改革和完善的總體趨勢，分近期和長期兩階段描述中央政府和地方政府社會保障事權的分工。

1．中央政府應承擔的社會保障事權

（1）近期中央政府應承擔的社會保障事權。

從社會保障的宏觀層面看，（1）全國社會保障體系的總體規劃，重大社會保障改革方案和政策的研究和制訂。（2）全國社會保障制度特別是中央直接管理的社會保障項目的法律、法規的制訂、頒布和實施。（3）全國社會保障尤其是中央直管社會保障項目的政策的制訂、下達和執行。（4）社會保障制度和基金監管體系的建設，包括行政監管、社會監管、法律監管體系和制度的建設。（5）全國社會保障基金投資運營法律和法規的制訂和頒布、中央管理的社會保障項目投資運營體系的建設和投資安全監管政策、法規的制訂和實施。

從財政撥款的社會保障項目看，主要是完善現行中央政府對中央財政撥款的社會保障項目的事權配置：（1）在社會優撫安置方面。中央政府負責社會優撫和安置的法規、政策的制訂、頒布和實施﹔指導地方政府落實中央有關社會優撫和安置政策，監督地方政府做好社會優撫和安置工作﹔重點保障烈屬、革命傷殘軍人、在鄉退伍紅軍老戰士的撫恤補助﹔中央財政在安排轉移支付時，對在鄉老復員軍人較多、財政困難的革命老區和貧困地區的撫恤補助給予照顧﹔對全國重點烈士陵園和部分承擔傷殘軍人救治和供養的優撫單位給予適當補助，軍隊離退休人員所需經費及軍休干部管理機構所需經費的安排﹔對特、一等傷殘義務兵建房、符合安置條件的城鎮退役士兵職業技能培訓給予適當補助。（2）在社會救濟方面。負責全國社會救災和救濟法規、政策的制訂、頒布和實施﹔指導地方政府落實中央有關社會救濟法規和政策，以及地方應承擔的社會救濟事權的實施情況。對遭受特大自然災害地區的地方政府在安排災民吃、穿、住、搶救、轉移、安置、治病等經費發生困難時給予專項補助，並設立中央級救災物資儲備資金，安排特大自然災害恢復重建補助等﹔對中西部地區特別是貧困落后地區建立城市居民最低生活保障制度和農村居民最低生活保障制度給予適當的專項補助﹔建立社會救濟資金使用考核和監督體系，對全國社會救濟政策落實和資金使用實施全面的考核和監督。（3）社會福利方面。制訂全國社會福利和殘疾人事業的計劃、法規、政策，並在全國組織實施，指導地方政府落實社會福利和殘疾人政策、法規﹔安排對殘疾人康復、體育、教育、無障礙設施建設項目的專項補助﹔指導和監督社會福利彩票的發行和資金使用。（4）公共衛生與農村衛生方面。制訂和實施全國公共衛生和農村衛生規劃、政策、法規﹔指導地方政府落實全國公共衛生和農村衛生的規劃、政策和法規﹔安排對地方防治防疫等公共衛生事業的專項轉移支付﹔對貧困地區農村衛生機構基礎設施建設和設備購置給予專項補助﹔對貧困地區建立農村合作醫療按實際參加人數和補助定額給予資助，對貧困地區農民貧困家庭醫療救助給予適當支持。

從當前養老、失業、醫療等主要社會保險支出責任和補償責任看，由於社會保險繳費、收支、管理和基金投資運營事權主要在市（地）、縣（市）一級政府，中央限於制定有關政策和法規。因此，中央政府要從四方面強化自身承擔的事權：一是完善現有的社會保險制度，使之具有抵御風險的安全機制，防止加重中央財政補貼負擔。養老保險法定繳費年限由目前的15年延長至25年，沒有達到法定繳費年限的降低養老金待遇﹔同時降低繳費率與替代率，即目前養老保險繳費率28%降至20—23%，相應替代率從目前80—90%降至60%。不降低繳費率，補充養老保險難以成長﹔不降低替代率，養老保險難以形成積累。同時，嚴格養老金和失業保險金的發放條件。二是建立社會保險投資運營機制，實現結余資金的保值增值。目前養老、失業保險結余資金由地（市）、縣一級政府管理和投資運營，主要以活期利率存放銀行或者部分購買國債，雖然方便了地方政府使用這筆資金，但資金增值率過低，且大多成為呆賬和死賬，如果中央政府沒有一個社會保險基金投資運營條例出台，對地方的社會保險基金投資作出嚴格規定，不但結余資金達不到保值增值的要求，甚至連本金難以收回，成為養老保險收支難以為繼、未來隱性債務更大的最大隱患。三是加強對社會保險收、支和結余資金的監管，確保基金安全。關鍵是盡快出台社會保險基金監管法規和健全監管體系，杜絕和防止各種挪用、侵蝕、貪污社會保險基金的現象發生，清理各種欠繳、拒繳行為，切實保証發放到位，加強結余資金投資運營管理，才能確保基金的安全，建立良性循環的社會保險運行機制。四是建立規范的社會保險補助制度。

（2）中長期中央政府應該承擔的社會保障事權。一是強化社會保障宏觀層面的事權，即規劃權、法律法規權、政策權、監管權和投資運營權，尤其要在法律法規、基金監管和投資運營的事權方面有所突破，逐步規范，實現中央政府對社會保障有效、規范的宏觀管理。二是進一步明確和完善中央政府對財政撥款社會保障項目的事權。加強對中央政府直接管理的財政撥款社會保障項目的總體規劃、政策法規、收支管理、資金向地方的轉移支付等方面的事權﹔明確中央與地方共同管理的財政撥款社會保障項目各自承擔的事權和責任，如政策法規權的分配、資金供應范圍的確定、資金使用的監督等。三是提高社會保險基金社會統籌層次，將不同社會保險項目的事權合理配置到中央和地方各級政府，調動各級政府管理社會保險基金的積極性。我們認為，應盡快將養老保險基金的社會統籌層次上升到全國統籌，由中央政府統一實施對全國養老保險基金的全面管理，即養老保險基金政策法規、基金征繳、社會化發放、投資運營等事權由中央政府承擔，地方政府僅僅執行有關政策和承辦相關業務。這是養老保險基金在社會保障基金的特殊地位和對未來國家社會經濟的影響所決定的。對失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險等，中央政府隻有政策法規權和基金監管權，其他均交給地方政府承擔。