三、當前社會保障事權劃分存在的問題

1、社會保障事權界定不夠明確。市場經濟國家的社會保障制度是從無到有逐步發展起來的，其理論指導主要是實現自由競爭條件下的帕累托最優狀態的福利經濟學，而我國則恰恰相反，是從高度的計劃經濟演變發展而來的，國家從無所不包到按照市場趨向改革，尚無先例可尋，社會保障的范圍界定尚難以有一個明確的理論來指導，仿佛一切與社會保障相關的問題，政府都是無條件地承擔，而關於其承受能力的考慮則相對較少。在這種情況下，政府的社會保障責任由市場和政治因素來決定，往往超出政府的財政承受能力。社會保障事權沒有一個規范的界定，財政也就始終處在高壓、被動的工作局面之中。

從當前社會保障制度的建立看，政府的責任邊界不清問題較為突出。社會保險資金的籌集原則上要求體現國家、企業、個人三方合理負擔，在實現統賬結合之后，企業和個人的繳費率都以固定比例體現在賬戶上，但是社會保險收支平衡關系是建立在參與者權利與義務相稱的基礎上，在收不抵支時首先要調整繳費率，最后才由財政兜底，意味著財政將充當最后付款人的角色。同時，“財政兜底”的承諾則容易造成地方虛報隱瞞，最后的資金缺口，還得中央解決，否則國家的信用和社會的穩定都會受到影響。政府責任的邊界不清，難以從制度上保証社會保障的有效運轉，也不利於政府很好地履行職責，而且問題逐漸累積，政府在社會保障支出中的風險也將不斷增大。當前我們片面強調了基本保險，而忽略了由企業或市場承擔的補充保險和商業保險的發展，以至於政府負責的基本社會保險負擔越來越重。

2、分稅制中對政府間社會保障事權與財權未作明確劃分，給目前的財權與事權劃分留下了隱患。1994年確立的分稅制財政體制，明確了中央和地方之間的財權，但對事權的劃分隻作了粗線條的、原則上的界定，而對社會保障支出這一重要事權如何在中央與地方間劃分，沒有給出明確的界定。1994年分稅制改革時，社會保障改革尚在探索之中，社會保障制度改革限於養老、失業保險局部改革，而且養老保險和失業保險制度也具有很大的不確定性，難以對中央與地方之間社會保障事權作出劃分，后來雖然社會保障制度改革的范圍不斷擴大，體系更加健全，但是也沒有對社會保障事權作出調整。由於社保事權劃分始終沒有明確，在遇到社會保障事權劃分爭議時操作難度增大。地方政府雖然管理社會保障資金，往往以財權和事權沒有到位而拒絕承擔社會保障的補償責任，以致於中央和地方相互推諉，加大社會保障運行風險。

3、財政撥款的社會保障資金按災害程度或支出規模的大小劃分中央與地方責任，執行中難以掌握，往往中央財政承擔過多責任。分稅制實行以來，對於社會救濟和社會福利等社會保障項目，往往按照受災害損失程度或支出規模的大小來劃分中央與地方的事權，這種運作經常造成類似“一事一議”的現象，執行中難以掌握，難以形成一個長效機制促使地方發揮自己的潛力，反而容易促使地方加快了“跑部要錢”的步伐，導致中央財政承擔過多的責任。但是所有這些支出並不是一種統一的制度安排，沒有一種固定機制，隨意性較大。這種狀況不僅加大中央財政的負擔，而且也造成了地方政府的不規范操作：落后地區往往把災害損失夸大，盡可能多地爭取中央財政救災資金﹔發達地區往往在中央與地方負擔災害損失的比例上討價還價，盡可能減輕地方財政的負擔。正因為責任和事權模糊，又缺乏制度和法律規定，使得地方很容易把責任推給中央，加重中央財政的負擔。

4、社會保險基金管理權和調劑權均在地方，中央難以調控，而補償責任主要依賴中央財政，是一種財權與事權脫節的資金管理體制。由於我國目前的經濟發展情況，社會保險基金統籌的層次比較低，除個別項目由省級統籌以外，多數都由市縣兩級統籌。在社會保險的實際運作中大致是中央出政策，而地方政府負責具體落實。由於統籌的級次低，社會保險收支有結余時，地方擅自提高支付標准，多花錢，中央無法調劑﹔當地方社會保險收支出現缺口時，又依賴中央補助，甚至有些缺口地區還與結余地區攀比待遇水平，造成中央為維護穩定被動拿錢。同時由於財權與事權脫節，責任與利益脫節，地方在管理社會保險基金過程中，或者放鬆管理，對征繳過程中發生的瞞報繳費基數、拖繳、欠繳行為缺乏有力的追繳手段，由於收繳不力發生的缺口變成向中央要補助的借口﹔或者對社會保險結余資金不是按規定購買國債或銀行存款，而是挪用於地方基本建設項目、搞房地產、甚至炒股，造成大量結余資金變成呆賬、死賬，由此產生的損失浪費變成向中央要補助的依據。特別是中央出台養老保險補助政策以后，有結余的地方存在突擊花結余的現象。這種低效率的社會保險基金管理體制隻會給未來社會保險的支付帶來破壞性的損害。