公共问题与治理体系

[摘要]国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题复杂性的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有动态复杂性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据阿什比定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。

[关键词]国家治理体系现代化;公共问题;复杂适应性;阿什比定律

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0015-09

党的十八届三中全会《决定》提出的“推进国家治理体系和能力现代化”问题，向社会科学领域提出了一系列重大理论问题与实践问题：如何理解国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化的标志是什么，如何有效地推进国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化是否存在固定的模式，如何理解国家治理体系与能力现代化的条件或影响因素、机制、结构、过程，如何确定国家治理体系与能力现代化的本质，等等。

本文试图从国家治理体系与其面临的公共问题的性质和特征相契合的角度，对上述相关问题，特别是国家治理体系与能力现代化的本质与模式等基本问题进行初步探索。我们的基本观点是，国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题性质与特征之间不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有复杂适应性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据Ashby必要多样性定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。

一、问题基础为何重要

公共问题的性质与特征是国家治理体系与能力现代化的基础来源，是国家治理体系与能力现代化的支点与归宿。国家治理体系与能力的现代化程度或水平，取决于国家治理体系和能力与其面临的公共问题性质与特征的契合程度。因而这种契合性是理解一系列与国家治理体系与能力现代化相关问题的关键。

事实上，问题的性质与特征是理论建构的基础，这已经是包括社会科学与自然科学在内的科学领域人们的共识。追问问题的性质与特征要求人们必须回答如下关键问题：人们面对的现实由什么样的基本实体构成?这些基本实体怎样彼此相互作用?这些基本实体又怎样与感官相互作用?对这些实体提出什么样的问题才合理，以及在寻求问题解答中使用什么新技术或新思维?库恩认为，对于这些问题的探索性回答，将形成一整套假设、概念、命题、方法与逻辑结构以及他们之间特定联结关系所构成的理论，因而既是科学研究的起点，也是理论创新的必经之路。对于这些问题的探索性回答的再考察，若形成与此前完全不同的理论，那么这种新理论便是理论范式的一种演进或革命。[1]

正是基于上述逻辑，众多具有重大理论创新的大师们，都非常重视各自领域问题性质与特征的研究。爱因斯坦曾指出，“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法”。[2]哈耶克认为，在回答应该构建什么样的理性经济秩序时，首先必须理解人们面临问题的性质与特征。正是由于人们对理性经济秩序问题的性质与特征存在错误的理解，才引发了关于经济理论与经济政策的许多争论。为了说明问题性质与特征的重要性，他在《知识在社会中的运用》一文中深入、细致地探讨了理性经济秩序的性质与特征以及理性经济秩序不同实现方式的可能性等问题。

国家治理面临的核心问题是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序。公共问题性质与特征，不仅是人们理解和认识公共问题的基础和前提，更是构建国家治理体系理论和设定一系列制度安排的基础和前提。事实上，早在20世纪60-70年代，人们就已经开始讨论公共问题性质与特征，不过当时人们讨论这一问题的目的主要是为了深入理解国家实施全面计划的可能性。[3]20世纪80年代以来，特别是21世纪以来，随着正统的“科层行政”持续面临来自理论与实践的挑战因而面临持续的危机，西方学者不仅从理论上重新思考、讨论和归纳公共问题的性质与特征，而且在不同的实践领域重新识别与标识各具体领域问题的性质与特征。[4]公共问题性质与特征的研究已经成为当代国家治理理论研究与实践研究的一个重要领域与基础性主题，目的是全面、深入理解和化解国家治理面临的持续的理论危机与实践危机，以便构建能够有效理解和解决当前国家治理面临的挑战与策略选择。

20世纪80年代以来，学者们从不同角度、以不同方式对公共问题性质与特征进行了广泛的探索与概括。公共问题的复杂性、结构不良性、奇异性(wickedness)、模糊性、动态性、多重决定性、相互依存性、非目的决定性、多变性与变异性等，充斥着近20年来的相关研究，并且总是被作为相关理论构建与实践对策的基础性前提。[5]这种探索表明，国家治理体系与能力现代化过程，就是在不断地使国家治理体系与其面临的问题的性质与特征再契合的问题。

然而，目前大多数研究仅仅将这些相互重叠与缺乏结构的概括当成既定事实，既缺乏关于当代公共问题性质与特征的系统化分类与表述，即各种不同表述之间的逻辑关系，也缺乏不同概括或表述的涵义的说明与解释，即复杂性、相互依存性以及变异性等意指什么，更缺乏其生成机制的系统性说明。同时，以这些概括为基础而提出的各种理论与政策主张，缺乏与公共问题性质与特征之间的连接或媒介，即为什么这样的问题蕴含着特定的理论与政策主张，因而缺乏与问题性质和特征之间逻辑结构上的完整性与严密性，人们看不到问题性质与特征和理论与政策主张之间的内在联系。