公共问题与治理体系

(五)自组织临界性

科学和技术，或者笼统地说，知识是社会分工的决定因素，既决定了社会分工的细化水平同时也决定了社会分工的限度。有什么样的知识便会生成什么样的社会分工。由于知识的发展、发明、扩散过程是一种自组织过程，因此，社会分工的过程本质上也是一种自组织的过程：源于特定知识的一种分工一旦开始，它便不断地自我强化直到实现引发这种分工的知识所能够生成的最大可能的分工状态;生成特定社会分工的知识出现之前，没有人知道社会将如何分工从而没有人能够指引或事先安排社会分工。知识进步从而社会分工的自组织过程决定了公共问题具有自组织临界性的特征。[22]

经验观察和统计规律表明，任何自组织系统的每个子系统最终都将演化到一种动态均衡状态，在这一状态下，来自子系统内部或外部的任何一个小的冲击对该子系统的影响具有不确定性，或者说，对该子系统产生不同的影响，有时对子系统没有任何影响，而有时对子系统产生巨大的影响，即使子系统失去稳定性。如果任何小的冲击使子系统失去稳定性的概率与过去子系统失去稳定性的次数之间具有某种比例关系，那么，系统便演化到了自组织临界状态，来自系统内部或外部的任何小的冲击都会以这一概率对系统产生剧烈的震荡从而导致整个系统失去稳定性或导致系统的瓦解。

知识的多样性与相互渗透性导致社会分工呈现出一种纵横交错、相互嵌入和无限递归的网络结构：每一个小的分工网络都嵌入于较大的分工网络之中，而较大的分工网络又嵌入于更大的分工网络之中;同时每一个小的分工网络又在横向水平上相互嵌入或重叠，同一水平上的分工网络相互渗透和相互纠缠。既定的社会分工形成既定的网络结构，因而也就形成了既定的社会地位网络，即由网络结点所构成的全体及其之间的关系。

分布于社会地位网络中每个结点上的任何一个个体，都是“不断寻求适合其生存之小生境的有机体”[23]，都试图通过改变其策略或选择来提高其效用水平，由于有限理性的制约，个体无法预测其个体选择的宏观结果，因而个体通常是最优化其自己的局部适应性而不是对系统整体的适应性。由于个体行为的效用依赖于其他个体的选择，不同的策略选择在个体间分布的变化将改变个体的适应函数，从而改变个体的行为，因此，个体之间的选择共同演化，个体不断调整其策略选择以便更适应其行为于其中的小生境(landscape)，个体生存的小生境因此也就持续不断地变迁。[24]

然而，小生境总是嵌入于更大的网络之中。[25]个体间相互调适其策略选择的过程终将面临小生境嵌入于其中的更大网络施加于其上的网络关系的制约。经过一定时间和一定次数的调适性的互动或撞击，若这种制约一直无法被小生境所排除，那么小生境的演化将达到一种动态均衡状态。在这一状态下，每个个体都达到了适应小生境的最优状态。来自该小生境的内部或外部的任何小的冲击，都将改变小生境的状态因而改变每个个体的最优策略选择，从而打破小生境的动态均衡而使小生境失去系统稳定性。若相对于整个系统而言的所有小生境都演化到了动态均衡状态，那么，来自整个系统内部或外部的任何小的冲击，都将以某个特定的概率使整个系统失去稳定性。

近年来，中国社会面临的一系列公共问题具有典型的自组织临界性特征。例如，一个地方的出租汽车司机的罢工引发了某些其他地方的出租汽车司机的罢工，但另外一些地方并没有反应;一个偶然的事件引发了某个地方发生了较大的社会群体性事件，而相同或相似的事件在另外一个地方并没有引起社会的任何注意;经济中的某个局部环节出现的问题最终导致整个经济出现衰退等。近年来国外相关研究表明，社会骚乱、战争与革命、选举行为、政府持续时间以及社会瓦解与文明衰落等都具有自组织临界性的特征。

(六)不确定性

虽然公共问题动态演化性、宏观涌现性以及自组织临界性等特征都蕴含着公共问题的不确定性，但由于这些特征所生成的不确定性是公共问题内在构成要素之间的非线性相互作用而生成的演化的不确定性，因而并没有完全显现当代公共问题不确定性来源的全部。公共问题的不确定性除了包含非线性相互作用而生成的演化的不确定性之外，也包含社会内部和外部冲击的不确定性以及伴随人的智能性而生成的各种各样的不确定性。

所谓不确定性是指人们不知道某事件存在多少种未来可能性状态，或对某一事件是否将会发生的时空预期不具有任何确定的主观概率或主观信念。在公共管理领域，目前人们主要关注三种不确定性：认知不确定性、策略不确定性和制度不确定性。

认知不确定性，也被称为科学不确定性、实质不确定性或知识不确定性，是指人们缺乏足够的科学和技术方面的知识来真正认识和理解相关问题的性质，从而找不到有效的问题解决方式或方法，或在问题的性质与解决方法方面无法达成共识。问题的性质主要涉及问题形成的因果关系。因此，认知不确定性的第一个来源是问题构成因素之间的共时性。问题的共时性是指生成公共问题的各种因素同时出现，而且这些因素之间相互依赖，每个因素都是其他因素的构成部分或存在的前提，人们分不清哪一个在先哪一个在后，由此导致公共问题的因果关系表现出相互嵌套、相互纠缠和相互渗透的特征，每一种因果关系都是其他相互依赖过程的自然演化，而每个相互依赖过程的自然演化又是其他相互依赖过程的自然演化的结果。各种因果关系混杂在一起，人们很难区分哪些是因哪些是果。认知不确定性的第二个来源是各种各样的自然冲击。人们无法确切地知道何时会发生给社会带来巨大冲击的地震、龙卷风、洪水、干旱、各种传染性病毒以及人造或自然界现存基因的突变等。相对于人类社会、人本身和自然界的复杂性而言，人类目前所拥有的知识可能只是冰山一角、九牛一毛。认知不确定性的第三个来源是人们认知格局(schemata)的多样性与易变性。对于公共问题性质的认识和理解，绝对地依赖于人们的认知格局。不同的认知格局相对于公共问题的性质，犹如一个多棱镜相对于阳光一样。不同的利益相关者常常拥有相互竞争的认知格局，因而同一个公共问题将被折射出完全不同的性质。更为复杂的是，人们会随着社会情景的不同或演化而策略性地选择相互竞争性的认知格局，从而使问题的性质随着社会情景和人们的认知格局的变化而变化。

策略不确定性，也被称为社会不确定性，是指不同的利益相关者基于其自身效用最大化选择策略的行为可能会导致问题的解决陷入结构性矛盾和战略性困境之中，从而使涌现出的策略(问题的解决方式或方法)导致一系列令人震惊的意想不到的严重后果。[26]公共问题的解决过程是众多不同利益相关者之间不断进行博弈的过程。参与人选择一种策略的收益或效用依赖于其他参与的策略选择。参与人策略选择之间的这种相互性很可能导致问题的解决方式对于该问题或其他问题产生重大的不确定性影响。

首先，多人参与的博弈过程经常会出现多重(纳什或演化)均衡与混合策略均衡的情形，因而参与人的不同策略将导致相同的问题解决方式却产生截然不同的结果，而且人们并不知道最终会产生什么结果。[27][28]其次，公共问题博弈是众多不同行为者努力影响某一特定公共问题的界定、解决程序与方式的一系列互动过程。由于不同的问题领域涉及不同的利益相关者，并且这些不同的利益相关者具有不同的资源优势，因而不同领域的公共问题的博弈结果可能存在重大差异，从而使这领域问题解决机制与方式成为导致其他公共问题的根源。最后，不同领域的公共问题博弈可能同时发生，并同时在各自领域内形成策略选择。如此选择的策略仅仅具有局部稳定性或适应性的特征，一旦实施必然与其他领域相关策略产生偶合性互动，因而存在不同领域策略间相互抵消或冲突的不确定性，局部具有明显正的收益的不同策略在总体上却可能产生零收益甚至负收益。

制度不确定性，是指碎片化的制度安排之间相互影响而产生的不同的问题解决方式与办法的后果的不确定性。现代社会的公共管理被一系列纵横交错的制度安排分隔为不同的领域和层级，公共管理的职能并非由铁板一块的、具有共通性目的的政府承担，而是由具有特定目的的不同的政府部门和不同层级的政府承担。公共管理已经被行政部门化。各部门及不同层级的政府严格遵循既有制度安排，成为政府有序运转的金科玉律。然而，这种在理论上具有效率优势的分隔，实际运行的结果却完全不同。不同部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间，通过一系列具有横向关系的垂直部门相互联结在一起，每个部门分别由不同的组织化的利益相关群体所掌控，不仅导致政府部门职能交叉，政出多门，责任不清、问责无源，更导致相互掣肘、难以协调，有“利”则竞争挑奶皮(cream-skimming)，无“利”则相互推诿的矛盾与冲突。更为严重的是，其他“未被认可的群体”或普通公众通常根本不可能进入这些部门的决策过程从而影响公共政策的决策及其过程，因而使公共政策的作用对象被隔离于决策过程之外，使公共政策的决策博弈成为一种重要参与人不在场的不完整博弈，必然为公共问题的解决带来众多不确定性。

具体地说，制度不确定性主要源于如下四个方面：(1)部门利益以及相互竞争有利益的“领地”(turfs)导致各部门间设置的既定制度安排在一定范围内具有一定的刚性，同时，部门间逐利的心知肚明导致没有哪一部门愿意主动去挑战其他部门设置的制度壁垒，由此导致相关公共问题的解决方式或途径经常有意绕开这些壁垒，因此，问题解决方式和途径的有效性依赖于其他部门是否会撤出已有的壁垒或是否会设置新的壁垒。(2)由于每一个部门都以其他部门既定的制度安排为解决问题的前提，因而解决方式和途径的有效性可能存在几种或多重均衡状态，而实际运行中到底处于哪一个状态，在解决方式运行之前没有人能够知道。(3)某些问题的解决依赖其他部门的协作性行为，其他部门是否愿意协作以及协作的努力程度都将影响问题解决方式与途径的绩效。特别地，某些部门的职能或行为由其他机构确定，或者某些部门向其他机构负责，部门间协调行动可能涉及更高层次机构的决定，因而这些部门行为的改变依赖更多的不确定性因素。(4)任何制度都是社会行为的一种有偏性的社会动员、激励与约束，由不同的制度安排而导致的社会的制度化分隔或碎片化必然形成不同的多源流[29]结构和不同的倡导联盟[30]，因而导致哪些问题能够进入政策决策的议事日程以及获得倡导联盟的支持从而成为公共问题，随着社会组织的结构、不同子结构在社会结构中的资源禀赋以及占据社会不同地位网络的代理者的信念结构的变化而变化。

当代公共问题的上述六大特征之间的关系是既相互联系又相互区别的。相互联系源于社会分工的细密化以及不同问题间的非线性相互作用。这六大特征的相互区别从而其相对独立性是显而易见的，因为每个特征描述了公共问题的不同方面，包括结构、内部运行机制、变动规律、信念的核心作用以及演化路径等。虽然我们不能作出这六个方面的特征涵概了公共问题所有特征的结论，但这六大特征至少表明，当代公共问题与传统理论(传统公共行政理论、新公共管理理论以及公共治理理论)所设定的公共问题在性质上完全不同，因而为重构网络化公共管理理论提供了合理性与必然性的基础。

公共问题的上述六大特征，作为一个整体，描述了当代公共问题的复杂动态性的性质。特别地，我们没有像西蒙或瑞特尔那样对公共问题进行类型学的划分。这意味着当代公共管理问题，都在不同的方面和在不同程度上存在复杂动态性的性质。这是因为，现代科学技术的发展导致社会的网络化特征日益明显，从而使不同问题的“共时性”日益突出。现代交通技术、网络技术和通讯技术将具有不同发展水平的社会纳入到同一交往与碰撞的共时空框架之，各种不同发展水平、不同文化和不同制度的社会形成了一个日益敏感的共振系统。发展中国家不仅要同时面临而且必须同时解决发达国家在历史的不同时点上面临和解决了的所有社会问题，而且要同时解决国内问题和国际性问题;不仅苦于不发展或发展缓慢的问题，而且也苦于发展或发展过快的问题。不仅如此，现代科学技术的发展，使经济全球化程度日益提高，进而使社会治理的“范式移植灾难”威胁着发展中国家社会治理的稳定性。发达国家主导的国际贸易规则和附着于经济、技术援助之上的相关社会治理改革规则，与发展中国家的社会现实相冲突，致使发展中国的社会治理结构重构，成为“本土化”改革与输入发达国家模式之间的一种复杂博弈。