（五）典型国家政府雇员养老保险制度的模式及对我国的启示

各国在社会经济、文化传统、政治体制等诸多方面的差异，形成了各国不同的社会保障制度，也形成了不同的政府雇员养老保险制度。通过以上关于美国、日本、英国、德国在内的四个典型国家的分析，我们对国外现行政府雇员养老保险制度作一简要的归纳，并提出对中国的借鉴与启示。

1.政府雇员养老保险制度的两种模式

理论上，一国的政府雇员养老保险制度可以有三种模式，即统一型、独立型和补充差异型。统一型是指国家在养老事务上，并不将政府雇员与其他从业人员加以区分，而是实行政府雇员养老保险制度与社会中其他群体的养老保险制度的完全融合，即统一法律、统一缴费、统一待遇以及统一管理。独立型是与统一型完全相反的一种模式，是指国家在养老事务上，将政府雇员与其他从业人员区分开来，对政府雇员实行与社会其他群体完全不同的养老保险制度，即独立法律、独立缴费、独立待遇以及独立管理。补充差异型则是介于统一型和独立型之间的一种模式，这种模式主要具有两个方面的特征：第一个特征是国家将全体从业人员纳入一个统一的养老保险制度，即国家的公共养老保险制度（或者是国家基本养老保险计划），在法律法规、缴费税（率）、领取资格、待遇水平以及管理模式上，由国家进行统一的规划和制度安排；第二个特征是国家通过职业年金计划来反映和保障政府雇员职业的特殊性和优越性，因此，政府雇员的职业年金计划既是国家基本养老保险计划的必要补充（属于政府雇员这一特殊社会群体养老保险体系的“第二支柱”），也体现了政府雇员与社会其他群体在养老保险制度上的差异性。

根据目前可获得的关于外国养老保险的文献，我们尚未看到统一型政府雇员养老保险制度的情况。通过对四个典型国家的案例考查，我们发现德国实行的是独立型政府雇员养老保险制度，而美国、日本、英国则属于补充差异型政府雇员养老保险制度。

2.独立型政府雇员养老保险制度——德国

德国政府雇员养老保险制度的基本要素，包括融资模式、待遇标准和管理模式等等，都体现了明显的国家保障的特点，国家是政府雇员养老保险制度的立法者、筹资者和管理者。

第一，在法律制度上，德国政府雇员养老保险计划的法律依据与非政府雇员养老保险计划（包括职员和工人）不同，前者是《联邦官员供养法》），后者是《职员工人保险法》。因此，德国政府雇员的养老保险制度具有独立的法律法规依据、独立的待遇給付条件、独立的待遇給付标准以及独立的管理模式。

第二，在筹资模式上，德国实行现收现付制，不进行基金积累，而是通过国家财政进行年度预算安排筹资，特别是，德国政府雇员本人无须承担缴费责任，在到达退休年龄后可以按规定领取养老金，养老保险计划所需资金全部由国家税收负担。这种融资模式虽然给财政带来较大压力，但管理便利，也不存在基金保值增值的问题。

第三，在管理模式上，德国政府雇员养老事务的管理由政府独立的部门负责，与其他群体的养老计划分开管理。

第四，在养老待遇上，德国政府雇员的养老金待遇十分优越，尤其是高于其他社会从业人员的养老金待遇。德国十分重视政府雇员对于国家公共服务事业的忠诚，通过独立的养老保险制度为政府雇员提供更加优厚的养老待遇，不仅有助于维护政府雇员这一社会阶层的职业稳定性，而且有助于增强政府雇员的服务意识与职业精神。

3.补充差异型政府雇员养老保险制度——美国、日本、英国

美国、日本、英国实行的是补充差异型政府雇员养老保险制度，是介于统一型和独立型之间的一种养老保险模式。这一模式具有以下两个主要特征：

（1）统一的国家基本养老保险计划

美国、日本和英国都将全体从业人员纳入一个统一的养老保险制度，即国家的公共养老保险制度（或者是国家基本养老保险计划），在这一制度之下，政府雇员履行与其他从业人员相同的缴费义务，并享受相似的待遇水平。国家基本养老保险计划的相关法律法规的制定，以及制度的主要要素，包括缴费税（率）、领取资格、待遇水平以及管理模式等等，由国家进行统一设计和规划。

（2）差别的政府雇员职业年金计划

美国、日本和英国都通过职业年金计划来反映和保障政府雇员职业的特殊性和优越性，因此，政府雇员的职业年金计划既是国家基本养老保险计划的必要补充（属于政府雇员这一特殊社会群体养老保险体系的“第二支柱”），也体现了政府雇员与社会其他群体在养老保险制度上的差异性。例如，美国有联邦雇员基本养老保险计划和联邦节俭储蓄计划，日本有政府雇员共济年金计划和政府雇员退休津贴计划，英国有分行业的政府雇员职业年金计划。

在筹资模式上，各国的职业年金计划都实行雇主、雇员联合缴费机制，有的国家（如英国）还根据不同行业的特点确定缴费率，并随时调整以保证行业的年金计划的财务平衡和年金制度的可持续运转。

在管理模式上，各国的职业年金计划与社会基本养老保险计划都实行分开管理。例如，美国公务员和其他社会群体的社会基本养老保险部分由联邦社会保障署统一管理，而政府雇员的职业年金计划（包括联邦雇员基本养老保险计划和联邦节俭储蓄计划）则由人力资源部门负责管理。英国政府雇员和其他社会群体的国家基本养老保险部分由国家就业与养老部统一管理，但政府雇员的职业年金则由财政部门负责管理。

在养老金待遇上，政府雇员养老保险的整体待遇水平（第一支柱的社会基本养老保险+第二支柱的职业年金）要高于其他社会从业人员。例如，有资料显示，发达国家政府雇员养老金的工资替代率在67%—84%之间，而其他社会从业人员退休金的工资替代率则在30%—60%之间。在美、日、英、德、法五国中，政府雇员养老金的工资替代率最高是日本，为84%，英国最低，为67%，德国和法国的替代率为75%，美国的替代率为80%左右。

4.对我国的启示

（1）事业单位人员属于政府雇员的范畴。国外对政府雇员的范围有明确的界定，而且其范围很宽，不仅包括政府官员，而且包括公共事业单位和政府经营的企业单位人员。

（2）国家对所有的政府雇员基本养老保险制度实行全国统一法规、统一制度和统一管理。国外将包括政府雇员在内的全体从业人员纳入统一的国家基本养老保险制度，即公共养老保险制度。在这一制度之下，政府雇员履行与其他从业人员相同的缴费义务，并享受相似的待遇水平。国家基本养老保险计划的相关法律法规的制定，以及制度的主要要素，包括缴费税（率）、领取资格、待遇水平以及管理模式等等，由国家进行统一设计和规划。

（3）政府雇员的养老保险体系主要包括两个部分，一是国家基本养老保险制度，二是政府雇员的职业年金制度。基本养老保险制度由国家统一法规、统一制度和统一管理。政府雇员的职业年金制度既是国家基本养老保险制度的必要补充，也体现了政府雇员与社会其他群体在养老保险制度上的差异。职业年金制度实行雇主与雇员的联合筹资机制（有的国家根据不同行业的特点确定缴费率，并随时调整以保证行业的年金计划的财务平衡和年金制度的可持续运转）、具有独立的管理体系和管理办法、以及享受更高的待遇标准（政府雇员养老保险的整体待遇水平高于其他社会从业人员）。

（4）法律是制度的保障。国外政府雇员的养老保险制度都建立在有法可依的基础之上，都有独立的法律法规加以支撑。