四、国外政府雇员养老保险制度改革的做法与经验借鉴
为了明晰我国事业单位养老保险改革思路，并加快其改革步伐，了解国外特别是市场化国家的相关情况和经验，是非常必要的，也是十分有意义的。由于管理体制不同，国外一般没有事业单位之称谓，但国外也具有相关的公共公益事务，如学校、医院等，其就业人员统一包含在政府雇员范围之内。因此，本部分选择若干国家，就其政府雇员养老保险制度作些介绍。
（一）美国政府雇员养老保险制度
1.美国政府雇员的范围
美国的政府雇员从广义上说包括除军人之外的所有政府雇员，既包括选举和政治任命产生的高级政务官，也包括政府部门的文职人员，还包括公共事业单位和政府经营的企业单位人员。
表1 美国联邦政府雇员人数 1962—2010
年份 行政部门公务员 (千人) 军队 (千人) 立法与司法人员(千人) 联邦雇员总数(千人)
1962 2,485 2,840 30 5,354
1963 2,498 2,732 30 5,260
1964 2,470 2,719 31 5,220
1965 2,496 2,687 32 5,215
1966 2,726 3,129 33 5,888
1967 2,968 3,413 34 6,416
1968 3,020 3,584 35 6,639
1969 3,040 3,499 36 6,575
1970 2,944 3,104 38 6,085
1971 2,883 2,752 40 5,675
1972 2,823 2,360 42 5,225
1973 2,781 2,289 44 5,113
1974 2,847 2,198 46 5,091
1975 2,848 2,164 49 5,061
1976 2,833 2,119 50 5,002
1977 2,840 2,112 53 5,005
1978 2,875 2,099 55 5,028
1979 2,823 2,063 53 4,939
1980 2,821 2,090 55 4,965
1981 2,806 2,122 54 4,982
1982 2,770 2,147 55 4,972
1983 2,820 2,163 56 5,039
1984 2,854 2,178 56 5,088
1985 3,008 2,190 58 5,256
1986 2,966 2,206 55 5,228
1987 3,030 2,213 58 5,301
1988 3,054 2,176 59 5,289
1989 3,064 2,168 60 5,292
1990 3,067 2,106 61 5,234
1991 3,048 2,040 64 5,152
1992 3,017 1,848 66 4,931
1993 2,947 1,744 66 4,758
1994 2,908 1,648 63 4,620
1995 2,858 1,555 62 4,475
1996 2,786 1,507 61 4,354
1997 2,725 1,439 62 4,226
1998 2,727 1,407 62 4,196
1999 2,687 1,386 63 4,135
2000 2,639 1,426 63 4,129
2001 2,640 1,428 64 4,132
2002 2,630 1,456 66 4,152
2003 2,666 1,478 65 4,210
2004 2,650 1,473 64 4,187
2005 2,636 1,436 65 4,138
2006 2,637 1,432 63 4,133
2007 2,636 1,427 63 4,127
2008 2,692 1,450 64 4,206
2009 2,774 1,591 66 4,430
2010 2,776 1,602 64 4,443
数据来源：美国联邦人事管理局 （www.opm.gov），军队公务员数据来自国防部。
附注：数据来源于113个分支机构的按月汇总数据，覆盖了每年底联邦全部机构的雇员，包括全日制、临时工和兼职工以及间歇雇用的员工（intermittent employees）。不包括1963年公共加速工程计划雇用的7,411 名雇员和1964年雇用的406名的雇员 。从1969年1月1日起42000名军队技术人员开始计入，这包含在1969年的联邦政府雇用人数。包括每十年一次的人口普查的临时雇员。
2.美国政府雇员养老保险体系
美国联邦政府为政府雇员提供的养老保险计划很多，其中最重要的两项就是于1920年为特定的联邦雇员建立的公务员退休金计划（Civil Service Retirement System，CSRS）以及其后建立的联邦雇员退休金计划（Federal Employees Retirement System，FERS）。退休金计划的参加者必须是1983年以前参加工作的联邦政府雇员，而联邦雇员退休金计划的参加者则主要是1984年之后参加工作的联邦政府雇员。
（1）联邦公务员退休金计划 （CSRS）
①筹资与退休年龄
联邦公务员退休金计划(CSRS)是一种待遇确定型（DB, defined benefit）的养老计划，联邦政府根据雇员的工作年限和工资水平发放给退休者应得的养老金。其资金来源于政府和雇员缴纳的工薪税（payroll tax），总税率为14%，由联邦政府和雇员分别承担7%，雇员缴费从工资中直接扣除，不足支付待遇的部分由联邦政府财政负担。联邦公务员退休金计划将参与该计划的政府雇员分为五类，分别支付不同的退休金。该制度并没有强制性的固定退休年龄规定，只要满足一定的年龄和工作年限即可获取养老金。更具体的说，公务员退休金全额发放的条件是年龄满55周岁并且工龄满30年；年龄满60周岁且工龄满20年；年龄满62周岁并且工龄至少满5年。另外，对于提前退休、伤残退休或者延迟退休的公务员，政府也有相应的退休规定。具体见下表：
表2 美国联邦公务员退休金计划的退休年龄
退休类型 最低年龄（岁） 最低服务年限（年） 特定要求
延迟退休 62 5 在退休两年内缴费满1年
提前退休 任何年龄 25 因机构精简等原因
50 20
残疾退休 任何年龄 5 不能从事与原工作和收入水平相当的工资
非连续工作的退休 任何年龄 25 非自愿离职
50 20
数据来源：美国联邦人事管理局 （www.opm.gov）
②待遇
基本的养老金收入主要基于工龄长度和“最高三年”的平均工资（“high-3” average pay）。最高三年的平均工资是指在任意一个连续三年的服务期内，平均数最高的工资水平。这三年通常是你服务期的最后三年。当然也可能是早些的年份。基本工资是指在所在职位的基本薪水。这包括退休金抵扣后的基本收入增加值，比如转换率（shift rates）,但是并不包括加班工资和奖金等等。
表3 CSRS养老金计算公式表格
CSRS 养老金计算公式
服务年限 获得的养老金
工作的最初5年 3年连续最高的平均工资的1.5%
第二个5年服务期 每年加上最高3年平均工资的1.75%
超过十年以上的工龄 每年加上最高工资的最高三年平均工资的2%
数据来源：美国联邦人事管理局 （www.opm.gov）
一般而言，从联邦公务员退休金计划所获得的最高收入不得超过最高三年工资平均值的80%。（即最大值原则“the maximum principle”），但由于雇员在退休时将会因未使用法定的病假而获得奖励，所以退休的雇员事实上最终得到的养老金最高可能超过80%. 这个限制一般只影响那些退休时工作年限超过41年的人。
在雇员退休之后，其养老金收入会定期的随着生活成本的调整而调整，退休待遇的调整主要是根据物价指数（CPI）同步进行，物价上涨多少比例，退休金上涨同样的比例。
表4 对执法人员、消防员和核原料运输员的特殊计算方式
CSRS 退休金计算公式
服务年限 获得的待遇
头 20 年 每年获得“最高3年收入平均值”的2.5%
超过20年的服务期 再加上
每年获得“最高3年收入平均值”的2%
如果雇员在工作期间因公致残，则其伤残养老金至少等于以下计算方法之一：
按照致残前最高三年平均工资的40%计算；
按照正常退休的办法计算，但是对其致残时到60岁的这段时间计算为工龄；
另外，如果雇员未到退休年龄死亡，只要其工龄满18个月，其配偶和子女可以享受一定的抚恤金。配偶在雇员死亡后每月可以领取退休金的55%或者按退休前最高三年平均工资的22%。
表 5 2000-2010财政年度美国联邦政府公务员退休人员数
季度 退休类型 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
第一季度 合计 11,680 9,064 7,332 8,807 8,822 13,789 10,945 10,029 11,027 8,754 9,430
强制退休 87 95 96 89 124 129 159 145 148 149 164
伤残退休 991 1,157 1,143 1,293 1,226 1,324 1,137 1,127 1,087 1,054 872
自愿退休 9,237 6,466 5,328 6,132 6,653 10,921 7,832 7,971 8,905 7,181 8,066
提前退休 1,365 1,346 765 1,293 819 1,415 1,817 786 887 370 328
第二季度 合计 9,543 12,119 13,114 16,592 16,672 16,065 20,048 22,251 20,922 15,079 16,689
强制退休 52 53 65 52 114 102 116 135 118 131 149
伤残退休 1,179 1,349 1,177 1,185 1,260 1,169 1,221 1,199 1,193 985 1,009
自愿退休 6,738 9,249 10,678 13,101 13,967 12,936 17,014 19,093 18,377 13,417 15,107
提前退休 1,574 1,468 1,194 2,254 1,331 1,858 1,697 1,824 1,234 546 424
第三季度 合计 10,153 10,284 10,125 11,736 13,708 14,245 13,149 12,802 12,052 9,182 10,997
强制退休 77 86 73 86 112 139 103 136 113 129 181
伤残退休 1,160 1,405 1,203 1,160 1,319 1,400 1,131 1,194 1,138 1,099 936
自愿退休 7,053 7,038 7,345 8,363 10,152 10,735 10,435 10,525 9,946 7,563 9,496
提前退休 1,863 1,755 1,504 2,127 2,125 1,971 1,480 947 855 391 384
第四季度 合计 12,359 9,688 11,128 13,099 14,431 15,466 13,581 14,531 12,404 10,634 13,080
强制退休 132 132 97 135 146 174 118 141 130 171 256
伤残退休 1,337 1,196 1,171 1,338 1,264 1,375 1,245 1,219 1,152 1,045 844
自愿退休 7,178 6,360 7,190 8,816 9,891 10,890 9,907 11,286 9,822 8,854 11,026
提前退休 3,712 2,000 2,670 2,810 3,130 3,027 2,311 1,885 1,300 564 954
财政年度合计 43,735 41,155 41,699 50,234 53,633 59,565 57,723 59,613 56,405 43,649 50,196
数据来源：美国联邦人事管理局 （www.opm.gov）
③管理
联邦公务员退休计划的管理机构主要是联邦政府的人事管理局，联邦政府各机构各部门给予协助和支持。各联邦机构负责向其雇员发布养老金计划的有关信息，负责将雇主和雇员的缴费汇入公务员养老金账户，并代退休雇员提出养老金支出请求。联邦人事管理局负责确定养老金水平，并且每年根据消费水平指数对养老金进行调整。同时，由联邦人事管理局任命一个由三人组成的精算委员会，负责确定具体的精算方法，确定估算正常成本和隐性债务的必要确定条件。公务员养老金账户基金由联邦财政部负责管理，基金的投资由联邦证券负责，大部分基金投资于政府专门为退休金发放的特别债券，这种债券不能进行市场流通。
（2）联邦雇员退休金计划（FERS）
1983年，美国联邦政府将社会保障制度的范围进一步扩大到政府雇员。联邦政府雇员退休金计划建立于1987年，主要针对1984年以来参加工作的联邦政府雇员，而之前参加工作的公务员可以自由选择参加新制度或者旧制度。联邦政府雇员退休金计划由三部分组成：社会基本养老保险计划、联邦雇员基本养老保险计划、联邦节俭储蓄计划（TSP）。
①社会基本养老保险计划
——筹资
联邦政府雇员养老金计划的社会基本养老保险部分以税收（工薪税 payroll tax）的形式筹集所需资金，联邦政府和雇员每年分别向该计划缴纳雇员工资的7.6%，不足的部分由政府财政负担。2008年雇员的最高缴费工资（基数）额度为102000美元，超过这一数额以上的部分不作为缴费基数。缴费比例是随着经济发展水平的提高而提高的，在2000年之前雇主和雇员分别缴纳6.2%。
——待遇
表6 完全退休以及62岁退休时获得的待遇（Full Retirement and Age 62 Benefit By Year Of Birth）
出生年份 退休年龄 在62岁与完全退休年龄之间相差几个月
62岁
1000美元退休金减少为 退休金减少 配偶获得500美元减少为 配偶获得额减少
1937 或更早 65岁 36 $800 20.00% $375 25.00%
1938
65岁零2个月 38 $791 20.83% $370 25.83%
1939
65岁零4个月 40 $783 21.67% $366 26.67%
1940
65岁零6个月 42 $775 22.50% $362 27.50%
1941
65岁零8个月 44 $766 23.33% $358 28.33%
1942
65岁零10个月 46 $758 24.17% $354 29.17%
1943-1954
66岁 48 $750 25.00% $350 30.00%
1955
66岁零2个月 50 $741 25.83% $345 30.83%
1956
66岁零4个月 52 $733 26.67% $341 31.67%
1957
66岁零6个月 54 $725 27.50% $337 32.50%
1958
66岁零8个月 56 $716 28.33% $333 33.33%
1959
66岁零10个月 58 $708 29.17% $329 34.17%
1960 and later
67岁 60 $700 30.00% $325 35.00%
资料来源：美国社会保障署（www.socialsecurity.gov）
附注：
如果生于1月1日,则应当参照前一年
如果生于某月1号，则计算出其生于前一月的收益（完全退休年龄）。如果生于1月1号（完全退休），则按前一年12月出生来计算收益
年龄必须达到62岁才能按月获得收益
百分比为近似值。
配偶获得的收益是工人完全退休时所获退休金的50%. 配偶所得百分比的减少应当应用在50%的自动扣减后。百分比为近似值。
雇员在缴税满10年并且达到法定退休年龄，则可以领取相应数额的社会保险养老金。年满62岁不满65岁，可以提前退休，但需要相应减少养老金领取额，每提前一个月，养老金减少0.56%，在62岁退休则只能领取正常退休时养老金的80%，63岁时能领取正常退休时养老金的86%，64岁能领取正常退休时养老金的93%。在达到65岁以后，也可以推迟退休，养老金相应增加，每推迟一个月，养老金增加0.25%，最多可推迟5年。养老金待遇与收入水平挂钩，替代率实行累退原则，平均替代率为40%左右，低收入者平均为56%，高收入者平均为26%。而且，养老金待遇的支付需要一定的积分，1928年以后出生的人需要至少40分积分，而之前出生的人所需要积分随着时间的前移而相应减少（见表6）。
——管理
作为社会基本养老金计划的一部分，联邦政府雇员退休金计划的社会基本养老保险部分由联邦政府统一组织，具体管理部门为联邦政府的社会保障署，下设10个由社会保障署垂直领导的局及6个服务中心和一个鉴定中心。美国社会保障署在全国各地设置了1000多个分支机构，经办社会保障的有关事项，负责社会保障缴税记录，待遇领取资格的审查、养老金待遇的发放等事宜。
②联邦雇员基本养老保险计划
与社会基本养老保险计划不同，联邦雇员基本养老保险计划是为联邦政府雇员设立的专门的养老保险计划，是整个联邦政府雇员养老金计划的重要组成部分，与原来的联邦政府公务员养老金计划比较接近，比如同样是待遇确定型（DB）制度，但存在一些差别比如采取完全积累的形式。
——筹资
联邦雇员基本养老保险计划是一项待遇确定型的完全积累制的养老计划，资金来源由雇主和雇员的缴费组成，但主要由雇主缴纳，雇员只缴纳很少比例的费用。目前的总缴费率为联邦雇员工资总额的11.5%，其中雇员的缴费率为雇员工资额的0.8%，直接从其工资中扣除，雇主（联邦政府各机构）的缴费率为10.7%。
——待遇
联邦雇员基本养老保险计划的养老金待遇水平取决于其工资水平和服务年限。其具体的计算公式为：
养老金=最高三年的平均工资*1%*缴费年限
雇员领取退休金的条件为：5年工龄，满62岁；或者20年工龄，满60岁；或者30年工龄的达到最低退休年龄（55-57岁），根据出生年份确定（见下表）。对工龄20年以上年满62岁的，除按工资1%外，还奖励10%的特别信用津贴。当雇员伤残退休时，除了按规定享受养老金待遇外，还加发伤残津贴，最低标准为连续最高三年平均工资的40%。雇员死亡时，其配偶和不满18岁的子女可以享受相应的遗属待遇，标准为雇员养老金的40%-50%。联邦政府雇员基本养老保险制度的待遇调整，不是完全根据物价指数，而是低于物价指数。
——管理
与联邦政府公务员养老金计划一样，联邦雇员基本养老金保险计划由联邦政府的人事管理局负责管理，联邦政府各部门、各机构给予协助支持。联邦人事管理局主要负责联邦退休制度的政策制定，建立雇员的养老金账户，审查雇员的待遇领取资格，确定雇员养老金的待遇水平和调整政策等等。联邦雇员的基本养老保险制度的养老金账户基金由联邦财政部负责管理，投资于政府发行的特别债券，这种债券的特别之处是不能进入市场流通。
③联邦节俭储蓄计划（TSP）
联邦节俭储蓄计划是与私人企业的401（K）制度相似的专门为联邦政府雇员设立的一项养老保险制度，实行完全基金积累制，但与以上两个计划的不同之处在于，基金的主要来源是联邦政府雇员的个人缴费，政府给与少量补助。
——筹资
联邦节俭储蓄计划是一个由联邦政府发起和组织、联邦政府雇员自愿选择参加、实行完全基金积累的缴费确定型养老金计划。联邦政府雇员对个人账户进行缴费积累，政府规定的储蓄比例不得超过工资总额的10%，在这个限度内可自由选择储蓄比例；同时，为了鼓励雇员向节俭储蓄计划缴费积累，联邦政府按规定为雇员投入一定比例的储蓄，联邦政府雇员建立节俭储蓄账户时，政府自动缴费1%，这1%的缴费需要工作3年以后才能归个人所有；在雇员本人缴费1%时，政府匹配2%；在个人最高积累比例达到10%时，政府匹配5.5%。雇员退休后，可以提取节俭储蓄账户中积累的存款，用于提高退休后的养老金待遇水平，账户的提取免缴所得税。
——待遇
联邦节俭储蓄计划的个人账户中属于个人缴费积累部分，完全归个人所有；联邦政府按规定给予的匹配缴费积累部分，需要达到一定的条件才能归个人享有，即只有工龄在3年以上的业务类雇员才有资格享有。当雇员达到相应的退休条件并且实际退休时，可以讲储蓄账户中的积累额一次性提取完毕，也可以分次提取，或按照年金的方式提取。雇员也可以将节俭储蓄账户转移到新的雇佣单位或金融机构，账户转移不需支付任何费用。对未达到退休年龄而要求提前支取存款者，缴纳10%的额外收入税作为惩罚。在职期间，如果雇员因购买住房、教育、医疗或者经济困难等原因，可以从储蓄账户中借用个人缴费积累的部分，但账户中由政府匹配的部分不能借用。
——管理
联邦节俭储蓄计划由联邦退休金节俭投资委员会（FRTIB）负责管理。联邦退休金节俭投资委员会由5名总统任命的兼职人员和1名专职的执行主管组成。联邦各部门协助处理有关事项，比如向雇员提供有关节俭储蓄计划的有关信息，将雇主和雇员的缴费汇入储蓄账户等。联邦节俭储蓄基金的投资方向主要是投资于保障投资公司、储蓄银行证券或其他个人保险；三是购买不同类型的股票。
