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社会保障风险与财政风险的关联与规避
杨良初
2013年06月20日16:38   来源:人民网-理论频道
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社会保障风险与财政风险的关联与规避问题,风险存在于所有的领域,包括生活方面也一样存在风险,如经济的风险、自然的风险,风险无处不在。但是对于社会保障而言,就目前来看我国的社会保障风险的确比较严峻,所以我们选这个题目来探讨是有紧迫性的。

一、什么叫社会保障风险?

我个人认为社会保障资金需求的扩张性和资金供给的有限性在一定时期内无法达到平衡,而这种不平衡带来的隐患不断增大,导致社会保障制度的运行不可持续,也就是任其发展下去的话,可能社会保障制度就运行不下去,甚至会破产或者停止运转。出现这种情况我们社会保障对象的利益就会受到直接的损害,那么既然这个风险我们能够预期到,在风险还不是很严重之前,我们就要事先做好准备和防范,使得短期内爆发的风险经过长期准备后把风险降下来,使风险尽可能小的发展。

我们现在的社会保障风险跟我们的财政收支紧密相关,如果社会保障收支出现问题,那会转移给财政成为财政一个重要的风险源,也就是未来我们国家财政收支不平衡最大的一个隐患或者风险源是社会保障。社会保障风险的规避一方面要靠社会保障制度的完善和调整,另一方面要通过调整财政支出的结构来满足社会保障资金的需要,但是一旦它转变为财政风险的时候我们要预先做出准备和防范。所以我们必须弄清楚划分社会保障风险的渠道、转嫁的机制,只有弄清楚了才有可能采取预先防范的措施。

首先讲一讲社会保障风险概念的辨析。我们的社会保障资金管理风险包括这么几个部分,主要一部分是是社会保险,这是社会保障资金的一个主体。我们把我国社会保险资金跟社会保障资金的关系以及国外社会保险资金跟社会保障资金的关系做过数量性分析,大概要占到60、70%甚至更大一定的比例,风险最大的还是社会保险这一块。另外有一部分是社会救助,社会救助目前在我们国家是一个体系,不是一个保障项目是由若干个保障项目构成的,比如城市居民最低生活保障它是社会救助的范畴,还有农村最低生活保障,还有教育救助、医疗救助、法律援助、自然灾害发生后对生活和生产的救助、农村五保户供养、等等都是社会救护的范畴。还有社会福利,这是目前我们国家研究相对滞后的一个领域,管理比较分散,从社会福利构成上看有老人福利、儿童福利、残疾人福利等。现在也有人把住房保障作为社会保障的新领域,还有就是优抚安置,主要是对于军队和军人而言。社会保障主要是以上分类,但是也有把社区服务纳入社会保障的范畴,但社区服务更多的是一种服务,它有一定的收入,与社会保障单纯的供给有差别。但是社区服务对社会保障的影响是非常大的,比如我们现在搞医疗卫生这一块,就强调把社区卫生院、医疗卫生设施要放在社区医疗点的建设上,另外社区也是作为社会保障基础管理工作最重要的一个环节,社会保障资金的收缴和发放都可能主要借助社区这个平台来运作。

目前我国的社会保障资金是在政府集中管理下由独立的社会保障经办机构具体实施的,那么社会保障资金管理形成了两层的委托代理关系,第一层是基金的实际所有者即社保对象、广大的受益者与地方政府的委托代理关系,社会保障很大程度是由地方政府来实施的;第二层是地方政府与社会保障经办机构之间的委托代理关系。在我们社会保险里面专门设置了社会保险的经办机构,民政管理的社会救助,也设置了民政管理员,也是一种委托代理关系。社会保障资金管理关系实质上是一种法律强制下的新型的委托代理关系,那么这种关系体现行政权力,代理方和委托方的权利并不是平等的,容易造成代理方受损。社会保障资金的监管就是要消除管理关系中存在的风险和不平等,达到相互之间的一种协调配合。那么社会保障资金的风险就是社会保障资金从收缴、下拨、支付使用之前的多层委托代理过程中,由于管理制度的不健全和管理行为的不当产生的风险,这种风险表现为社会保障预计目标不能实现,社会保障资金的完整性、安全性受到威胁。社会保障风险分类来讲主要包括制度设计风险、资金营运风险、投资风险、资产流动风险、偿付风险、财政风险、灾难风险、政治风险等,我们主要讲的是财政风险。

制度设计风险就是社会保障制度设计的缺陷造成的风险。我们的制度并不是很健全,在制定的时候就留有漏洞。比如说我们现在的缴费年限是十五年,我研究的其他国家社会保险特别是养老保险缴费年限应该是三十年而不是十五年。十五年这个漏洞导致收支矛盾更尖锐,需要国家财政来承担。如果我们缴费三十年,然后才在达到退休年龄的时候正式领取养老金,那么按三十年的年限来缴费的话我们的积累能力就很强,那么收支出现赤字的风险就要小一些,我们制度设计上就留了一些不足。当然制度设计方面别的问题一样存在,比如我们现在说的社保覆盖范围要扩面,扩面在我们国家是作为一种政治任务甚至是跟我们一些行政部门特别是社保部门的责任直接相关的,要扩面有的人不愿意参加社保就采取定额缴纳,交五万,十万,不计算交费年限,通过降低门槛就纳入新型社保体系中。另外,在自由职业者这一块我们采取了和现行制度不一样的规定,自由职业者是按当地职工平均工资的20%比率缴纳社保费,现行的规定是企业缴纳20%个人缴纳8%,自由职业者个人交20%意味着个人受了损失,这在制度上就是不平等的待遇。有固定企业缴纳的只需要缴纳8%,而自己缴纳要缴纳20%,雇佣自由职业者的企业逃避了缴税的义务。

资金营运风险是指由于潜在的管理失败引发的风险,包括由于制度不适应,管理中出现的错误和遗漏,以及无效的控制机制、欺诈、资金挪用和人为失误造成的风险都可以作为营运风险。

投资风险就是投资过程中发生的损失,这种损失有的是客观的原因但有的是主观的原因,就是由于系统性的经济不景气、不良的投资战略、对某项投资选择的不当使投资没有产生预期的回报所带来的风险,包括信用风险、缺乏足够投资多样化导致的风险以及资产与其预期支付债务之间的不匹配所带来的风险、由于行政干预将资金投到没有经济回报或者存在大量风险的资产所产生的风险,也就是受到行政干预。比如我们一些地方政府把社保资金挪用来搞基础设施建设、市政建设等,这些领域有的是没有回报的或者利润率很低,导致资金不能按时回报或者回报的利润率达不到要求,有的甚至成为呆账死账。

资产流动风险是指在市场上不能找到买主或者不能按现行市场价格完成交易而引发的风险,比如面临社保资金的支付,但是社会保障资金投到基础设施等固定资产上不能马上变现,这种风险就是资产流动风险。

偿付风险也叫债务风险,对于养老金而言包括长寿风险、通货膨胀风险、残疾疾病退休风险、年金风险、费用开支的风险以及立法或者监管的风险都会导致一定的债务风险或者给付的风险;对医疗保险而言包括人口老龄化风险、医疗费用上涨风险、设施陈旧风险、传染病风险、疾病流行风险和道德风险,都可以作为偿付风险产生的渠道,导致医疗保险不能按时支付或支付不到位。

财政风险,包括经济周期变化对收入水平和就业带来的冲击以及通货膨胀都会对社会保障支付造成的影响等。经济形势也可能对计划的债务责任带来巨大影响,当经济出现滑坡的时候,失业保险待遇中的人数会呈现上升趋势,社保基金的支付跟经济运行是逆向的。经济正常增长的时候失业保险支出可能是下降的,因为失业率低了,是一种逆向的;在经济滑坡的时候它的支出是增加的。失业保险是一种逆向调节的问题。当经济风险比较大的时候带来的社保经济支付的风险会更大。

灾难风险,现在我们国家的救灾体系越来越健全,很大程度上是依靠国家财政提供的社会救助,自然灾害救助的量,比如汶川地震,是一个有中国特色的抗灾的尝试和经验,如果光靠中央财政拿钱解决汶川地震的救灾问题,那不会有今天的结果,今天之所以发生翻天覆地的变化跟我们的救助机制是分不开的,它是一省帮一县、一省帮一区、一市帮一乡,点对点面对面的救助方式,规定救灾资金的比例不得低于被救助地方财政收入的1%,目前777亿的救助资金,强调资金使用责任的落实到位,可以节约财政资金,所以有今天的救灾效果。

政治风险,在我们国家政治风险还是比较明显,但在社会没有出现大的问题的时候,政治风险对整个社保资金的影响还是比较小的。我们行政领导的频繁更换也会对社保基金的使用产生一定的影响,由于某些政治的举措产生的经常性的变化,通常情况下这些政治举措的用意是好的,但是不可持续,某些情况下会产生不良后果或者使整个社会保障系统复杂化。目前我们的社会保障制度越来越碎片化,一块一块的分块制度。这种碎片化,缺乏系统性,造成了不同社保对象对我国社保制度的质疑,现在这种不平衡的社保体系,造成大家对于社保体系的不满。比如城市和农村,城市分城镇职工、行政事业、城镇居民,在农村分为农民工、土著农民之间在社保待遇方面的差距还是很大的,不同人群建立不同社保制度解决了政治上的责难,当地政府官员建立了社保制度,但建立效果却不去过问。这个就可以理解为政治体系对于社保体系的影响。此外对于政府绩效的衡量,在社会保障体系上也没有具体的衡量办法,没有指标可以衡量。这个讲的我们这个社会保障风险的问题。

(责编:朱书缘、赵晶)

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