三、产生社会保险风险的因素和原因。

整个社会保障的管理风险存在于社会保障制度运行的全过程。从制度上来说，不仅与社会保障项目、范围和标准等制度因素密切相关，也与社会保障资金的收缴、发放、投资运营等管理因素之间相关，还与人口老龄化问题紧密相关。那么从这三个方面分析社会保障风险产生的因素和原因。从制度上，从项目、范围和标准三个方面考虑，哪些因素会产生社会保障资金的收支不平衡和不可持续的可能性呢？

首先是社会保障项目的不断增多。这个首先是反映了我国经济发展规模水平的不断增大，是发展的结果，这个对于这个国家的人民来说是个好事。但是项目越多，资金需求量就越大，对于社会保障基金运行本身并不是好事。资金需求量是跟我们的制度设计和管理高度相关的，按照正常来讲，社保资金本身的供给量与经济发展那水平同步增长。但是有个问题就是资金的供给与需求之间不匹配的，也许我们的需求超过供给，在我们国家由于行政的干预，突然之间的增加了某个项目的增加，但是相应的资金筹集却没有配套，资金的供给没有来源，就会加大各级财政弥补缺口的压力，这就会短时间内产生收支不平衡问题。那么这个缺口怎么办？这无疑就加大了中央财政和地方财政的压力。实际上，社会保障项目多少取决于社会保障制度的类型，是选择基本型的社会保障制度还是选择福利型的社会保障制度。

我们知道在国际上，社会保障制度在一些发达国家是有区别的，比如说在英国以及北欧国家，它实行的福利型的社会保障制度是比较健全的，实行的是从摇篮到坟墓的制度，这个从二战以后到21世纪，确实解决了这个国家人民的社会保障问题。但是长期运行的结果就造成了社保负担越来越重，比如说在瑞典，由于社会保障负担过重，缴税率是全世界最高的，40%多的社保税率，导致个人和企业交费负担加重，企业生产成本上升，导致了这个国家的产品出口很难，同样类型的产品由于出口价格过高，导致国家和企业国际竞争力下降，同时也导致国家赋税的加重。因为它除了社保税提高以外，国家财政每年在社会保障方面弥补或支出也在不断的提高，一般社保支出都在国家财政支出的30%以上，不少国家还在50%以上，都是因为项目太多太全，导致了一个恶性循环，税负增高、赤字加大，国家债务规模越来越大，再加大税负，又导致赤字，经济无法持续，经济肯定也无法持续，社保也无法持续。所以太全的，标准太高的社会保障体系并不是可取的。所以我们强调只保障基本的生活需要，并不保证全部的生活需要。我们国家从当前来讲，项目较小，而且低标准、广覆盖，但是我们要防止陷入福利陷阱，也就是北欧国家在这方面的教训，目前我国社会保障项目越来越多，比如职工基本医疗保险、城镇职工医保、医疗救助、教育救助、城镇居民低保、农村低保、救灾、优抚安置、城镇居民的基本养老保险还有补充的养老保险、补充的医疗保险，个人单位履行部分缴费义务以外，多数由财政负担。这些项目越多意味着企业负担、个人负担也越重，也意味着财政负担也越重。社保风险很大程度上是由社会保险所带来的，当然也有自然灾害等方面的因素影响。但是从制度和管理来来讲，社会保障风险更多的是制度和管理的风险，也就是说社会保障风险就转化为财政风险，比如社会保险救助，转化为养老救助。

第二，社保的范围越来越宽。社会保障对象和覆盖面，社会保障是政府依法组织的活动，具有强制性和法定性，都是依法进行的。一旦确定为社会保障的缴费对象还是发放的对象，只要符合法律条件的都应该依法履行义务和依法行使权力和获得保护。我们国家社会保证对象也随着国家发展、经济增长，和税保障体系的逐步健全，逐步由部分人变成全体公民。缴费人数和享受对象迅速增长，意味着社会保障收支规模的利益扩大。目前养老保险已经由城镇职工逐步覆盖到部分农村。按照温总理今年的政府报告，全国24%的县市要推行农村建立养老保险。按规定享受社会保障待遇的老人在日益增多，即每个月享受60块钱的老人是不断增长的，但是缴费的人是没有随着享受的人数的数量而增长的，很可能这个制度后来会是财政一家抗。另外我们这个行政事业单位和农民工的社会保险制度还没有纳入现行整个国家的社会保障体系范围内，今后如果把其纳入社保体系，这样社保覆盖范围越来越广，国家的责任越来越重，蕴含的风险将越来越大。

第三，是社会保障支付标准越高，风险越大。整体来讲，我们国家这个社会保险支付标准都是提高幅度，特别是最近十年提高幅度是很快很大，包括社会优抚的保准、社会救助的标准、社会保险的支付标准等都是在不断的提高。这个结果，一方面需要越来越多的财政支持，另一方面吃空了我们过去几年或者十几年的社保基金的储蓄。这两方面导致的一个结果就是，未来社会保障资金的可用储备资金越来越少，未来大量的结余资金通过提标被消化吸收了，以后社会保障资金支付的风险越来越大。那么社会保险支付标准提高是否转化为风险，取决于缴费标准是否也随之提高，如果缴费标准低于支付标准，就会导致收不抵支，如果缴费保准高于支付标准就会出现结余出现积累，还取决于缴费元素和支付对象多少的对比，缴费元素多于支付对象，缴费数额超过支付数额才会出现结余，反之则会出现赤字，在支付覆盖面不断扩大的情况下，支付标准的提高必然家中社会保障支付负担，导致社保风险的提高。我国连续六年连续提高城镇企业职工基本养老金发放标准，既有经济发展和居民收入增长的原因，也有城镇企业职工基本养老保险发放标准原来偏低，由于大幅度提高支付标准，客观上已经给城镇职工基本养老保险收支带来很大压力，一些地方除了增加基本养老保险的补助以外，还将历年的社会统筹和个人账户的结余动用了很大一部分，形成这社会统筹和个人账户的空档。如果不及早弥补这两个账户的空档，势必影响未来基本养老保险金的支付，会造成很大的潜在支付风险。根据自己的利益来选择社保参与不参与。这根我们社保制度的强制性差异很大。这是一个强制性的义务，而不允许自我选择。而现实是我们有些企业有些职工选择只参与基本养老保险，基本医疗保险。剩下的不参加，不缴费。按照新的缴费要求是没有选择余地的，必须参与。

第四，降低门槛，扩大社会保障覆盖面。那么被扩面者不仅侵蚀了原缴费者的利益，而且还加重了社保基金的支付负担。自由职业者只交了个人12%的比例，剩下的8%只能由社保基金来承担。有的地方无力承担的亏损企业还采取应缴费总额的一定比例不缴费就可以领取一定数额的社保金，这些说明制度不严肃，法定性不强。导致一些参保者的权利受到损害，另外加重了一些地方财政的额外负担。增加了社会保险基金的支付风险。基金的发放率方面，第一是虚报冒领侵占了社保基金的支出。比如一些下岗职工以便领取社保资金，一边打零时工或者到私企赚高工资。这些是隐形失业者。还有一人参保，全家吃药的现象。有的低保领取者一边领低保，一边开着车牵着宠物去领低保的现象。第二是提前退休造成了社保基金的支出的增加。有些企业减员增效，为了安排就业让一部分不到退休年龄的职工提前退休给年轻人让出岗位；就安排提前退休。这里面一部分人是企业通过别的渠道安排了提前退休的养老金。有的企业自家把其列入领取养老金的范围。向地方的社保部门讨取养老金。侵害了地方原履行缴费义务的成员的利益，也加重了地方财政支出负担。第三是五项社会保险基金的经办机构分别设立。因为养老保险搞审计统筹，就专门设立了独立的经办机构，有独立的编制、独立的办公地点、还有专门的经费安排。那么如果五套机构都这样的话，管理成本就很高，效率就很低。实际上我们很早就提出如果要成立经办机构，五项保险应只设一个经办机构，可少安排经费。不然企业的应付开支也会加大。降低社会保险基金的管理效率，加大社保基金的运行风险。因为五套机构本身就要占用一部分社保基金的经费。虽然法律不允许，但是难保地方都遵守。

第五，是投资运营方面，很滞后。导致大量资金闲置，没得到保值。按照现有规定，社保基金只能购买国债，和银行存款。那么银行存款大部分都是活期存款的形式。就给一些地方挪用社保基金提供了方面，也给一些地方人利用社保基金投资高风险项目谋取不正当利益提供了可乘之机，给社保基金的安全和增值留下了很大的隐患。实际上我们现在的投资政策，有些地方名义上是遵照规定，但实际上大量挪用到了投资回报高的领域，比如基础设施、房地产、甚至股票。由于缺乏监管。有些收益被个别单位和个人截留或者私分。现在我们社保基金投资的运营机制滞后体现在没有明确的投资运营机构和投资运营渠道和相关的法律法规。导致损失可以每年可以说是数以亿计。对我们未来社保支付来说是个非常大的潜在隐患。我们今年准备在我们研究室搞一个项目课题来研究社保基金投资运营。提出一些意见和政策建议。

第六，人口老龄化对养老保险收支和医疗保险收支的影响

人口老龄化对社会保障基金的影响主要限于养老保险和医疗保险两方面，对社会保障的其他项目影响并不大。原因是随着人口老龄化的提高，老年人占总人口的比重上升，养老保险基金和医疗保险基金的需要量将日益增长，其他项目并不受人口老龄化的影响。我国人口老龄化2000年达到10%，进入国际公认的老龄化社会。据有专家推算，2000年我国60岁以上人口1.276亿，2010年1.611亿人，2040年3.765亿，老龄化率从2000年的10%、2010年的11.8%上升到2040年的24.8%。发达国家老龄化社会从10%上升到20%以上经过了100多年时间，我国只用了不到30年时间。发达国家通过经济发展逐渐消化人口老龄化的影响，而我国是在经济还不发达的条件下进入老龄化社会，属于名符其实的“未富先老”社会。赡养系数从2000年的15.4%上升到2010年的17.4%、2020年的37%、2040年的47.5%。严峻的老龄化形势对我国的社会保障带来了挑战，对社会保障收支带来了极大的风险。

1、对养老保险收支的影响。一是对基本养老保险隐性债务的影响。由于养老保险隐性债务是对“老人”和“中人”未履行缴费义务而从养老保险基金中领取养老金所产生的养老金缺口而形成的。老龄化率提高意味着“中人”、“老人”增加越多，基本养老保险基金的缺口就越大。未来20-30年我国基本养老保险基金隐性债务到底多大？据世界银行1996年测算，城镇国有企业基本养老保险隐性债务19176亿元；据原劳动社保部社会保险研究所1995年测算，参保企业基本养老保险隐性债务28753亿元；据原国务院体改办2000年测算，城镇所有企业职工基本养老保险隐性债务为5-11万亿元。不论测算口径如何，我国城镇基本养老保险基金存在巨大的隐性债务是不争的事实，随着农村农民养老保险制度的建立，农民养老保险也会产生巨大的隐性债务。有人把隐性债务称为“转轨成本”，是建立与市场经济体制相适应的社会保障制度必须付出的代价，应由政府买单。也有人认为，所谓隐性债务是任何社会保障制度不可避免的，是代际之间债务转移，可以通过代际转移消化。不论哪种说法，养老保险存在隐性债务是不容置疑的事实，将会给养老保险制度的运行带来不可持续的隐患和风险。二是对养老保险收支的影响。人口老龄化水平的提高，意味着达到退休年龄的老人越来越多，而履行缴费义务的人越来越少，造成养老保险基金收入增长不敌支出增长，势必加大养老保险收支的压力。据统计，2000年我国领取基本养老金的职工为3169.9万人，2008年增加到5303.6万人，8年增长67.31%；同期基本养老保险支出从2115.5亿元增加到7389.6亿元，增长249.31%。可见老龄化的提高是基本养老保险支出增长的很重要因素。

2、人口老龄化对基本医疗保险的影响。老人多病，人之常情。国内外的资料表明，60岁以上老年人人均医疗费用是60岁以下人群人均医疗费用的3-5倍。据统计，2000年城镇职工基本医疗保险参保的退休人员924.2万人，2008年增加到5007.9万人，增长441.86%，年均增长23.52%，同期基本医疗保险支出从124.5亿元增加到2083.6亿元，增长15.7倍，年均增长42.22%。退休人员参加基本医疗保险是基本医疗保险支出增长迅速的关键因素。有人推算，由于人口老龄化增加的医疗需求到2025年占到医疗总需求量的47%，2025年全部医疗费用占GDP比例将达到12%（宋晓梧，２００２年）。人口老龄化提高使医疗需求占GDP的比重不断上升，有限的基本医疗保险基金难以满足日益增长的医疗需求。