四、社会保障风险转嫁为财政风险的机理

社会保障与财政是两个不同的分配范畴，各自有自身不同的分配机理，是社会再生产分配环节不可或缺的组成部分。而且在我国和世界其他国家财政与社保分属不同的部门管理。也就是说，社会保障有独立的管理体系和收支运行系统，尽管很大一部分资金来自财政支出。因此，社会保障收支发生的赤字不是简单地、无条件的转移给财政负担，一旦出现收支不平衡情况，首先要从社会保障制度和管理查找问题，就是在收支上也要尽量使用自身的资金，比如历年结余，而后通过法定程序从政府财政和其他可以动用的社会资金中寻求补偿的途径。

（一）财政承担社会保障风险的依据

政府财政承担社会保障风险，承担多大的风险，取决于财政在社会保障事务中所承担的责任，有些责任是必须承担的，有些责任是有条件承担的，有些责任是不需承担的。究竟承担哪些责任？

1、帮助责任。《宪法》第45条规定，我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。《劳动法》（1994年）第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况上获得帮助和补偿”。公民在遇到各种社会风险基本生活发生困难时，政府有责任帮其度过难关。

2、有限责任。社会保障除政府参与外还有其他社会参与者，比如企业、机关、团体、个人，都有法定义务为社会保障提供资源，财政所供给的社会保障只是社会保障体系的一个组成部分。不应当将社会保障的全部负担都推给财政，而应当划清财政责任主体与其他责任主体的社会保障责任界限。

3、最终责任，也称“兜底责任”。财政是社会保障的最后买单者。社会保障主要是为了弥补市场缺陷，一旦社会保障基金入不敷出，而其他社会主体无力承担，财政扮演着“最后风险承担者”的角色。

4、转移支付责任。包括两类：一类是财政直接安排的转移性支出，即本级财政用于社保补助、社会救助、社会优抚等社会保障性质的支出；另一类是上级财政拨付给下级财政用于社会保障方面的转移支付。

（二）社会保障风险转移路径

1、直接支付。按照社会保障的相关法律法规的规定，应由各级财政负担的社会保障支出，如机关事业单位为职工缴纳的社会保险费、机关事业单位离退休干部职工的离退休费、社会保障部门事业费、按规定安排的社会救助支出、社会优抚支出、应由财政承担的社会福利支出以及按法定比例安排的社会保险补助。这些支出都是政府财政法定义务，必须通过预算予以安排，保证这些支出正常需要。

2、有条件支付。本来应由政府以外的社会主体承担的社会保障义务，但因客观原因无法履行的义务。比如应由企业承担的缴费义务，因为企业经营不善、限于亏损或倒闭，企业无力继续履行缴费义务，当地社保部门要与财政部门一道将一时亏损还可能扭亏的企业限定延迟缴费时间，对破产倒闭的企业要将财产处理收入先用于清缴为职工社会保险缴费部分，后用于其它债务偿还，余下部分由财政代为清偿。个人缴费部分，如果个人因遭遇不幸而暂时中断工作或处于失业状态，经个人申请，社保部门会经财政部门同意，可以适当减免部分缴费或允许在一定时期不缴费，但仍认作缴费期，由此产生的缴费亏空，财政认账。还有在农村新型合作医疗与农村养老保险制度推行过程中，一些地方农民缴费意识淡薄，有些农民处在贫困状态，即使数额不大的缴费也交不起，如果不缴费就可能使制度难以覆盖，县乡政府和财政不得不垫缴。

3、间接转移。因责任不清、管理不善导致的社保基金损失、浪费，又无法追回的，只能财政承担相应损失。比如，企业欠缴、拖缴社会保险费，如果不能及时追缴，成为呆账、死账，或成为社会保险挂账，或只能财政清偿；再比如，社会保险结余资金的投资损失，如果不能由委托人承担赔偿责任，只能由财政承担损失。

（三）社会保障风险转变为财政风险的后果

社会保障是未来财政最大的风险源，不论通过什么渠道转变为财政风险，都将对财政运行产生重大影响。

1、挤占：社会保障支出增长过快会挤占其他财政支出，影响政府机构正常运转和社会事业发展。社会保障支出作为财政支出的重要内容，与其他财政支出存在此消彼长的关系。一旦财政用于社会保障的支出增长超过财政支出本身的增长，或者超过其他财政支出的增长，意味着社会保障支出挤占了部分其他财政支出。如果是行政经费增长慢了，就是政府机构运行经费难以正常满足受到影响。如果是文教、科技、卫生事业费增长放慢了，势必影响这些社会事业的发展。

2、增税：如果因为社会保障支出扩大，影响其他财政支出的正常增长，不是政府所愿意看到的结果，只能通过提高相关税收的税率、开辟新税种等增税的方式，达到增加财政收入的目的。但是，要充分考虑增税的负面效应。

3、赤字：如果不能通过增税的方式满足社会保障支出扩大的要求，又不能挤占其他财政支出，只能通过扩大财政赤字的方式，达到扩大支出的目的。2009年我国财政赤字9500亿元，相当于当年财政支出的1/7.，与当年社会保障和就业支出增长20.2%有较大关系。但是，我国财政赤字规模接近3%的临界点。

4、发债：财政出了赤字就得靠发行国债弥补，当然也可以向银行透支，但透支会诱发通货膨胀。发债满足社会保障支出需要，不是长久之计，只能作为临时或偶然救急措施。目前我国的国债余额今年突破7万亿，与现行国家财政收入规模差不多，与国际债务余额警界线虽然还有空间，但债务形势已经严峻。