五、进一步完善预算绩效管理的政策建议

1、加强预算绩效观念宣传，培养重视绩效工作氛围。预算绩效并不单单是财政部门一家之事，而是要求各个具有财政性项目资金支出诉求的部门必须共同关注的工作。同样的，讲绩效、讲效果的意识不应当只存在财政部门本身内部，而是需要在整个政府层面而言。要充分利用各种新闻媒体、政府网络平台、政务论坛等方式，积极宣传预算绩效管理理念，同时结合各个部门本身特点，推行预算绩效管理的专业知识培训，增强参与工作人员的素质，提升预算绩效管理的工作水平。

2、提高预算绩效管理立法层次，增加绩效管理委托人和受托人的责任、权利约束。立法保障是开展绩效管理工作的制度保障。美国、澳大利亚、新西兰等OECD国家的实际经验表明，立法有利于提高预算绩效管理制度的长期化、规范化和执行力。我国目前在预算绩效管理停留在部门临时性行政规定层次，仅具指导性，不具约束力。建议在预算绩效管理试点阶段采取部门法规的形式，如财政部预算绩效管理条例；在比较完善的实施阶段，可以上升到国务院颁布的行政条例层次，还可以根据实际需要制定由全国人大审议通过的《预算绩效管理法》作为在全国范围内通用的法律，或者在现行《预算法》中增加“预算绩效管理”一章，从法律上确定预算绩效管理为政府财政预算工作的一个重要环节，保障其权威性。同时，无论在试点阶段还是在实施阶段，都应在预算绩效管理法规和法律中增加委托人、受托人、评审对象之间的责、权、利条款，包括中央与地方政府预算绩效管理的责权利关系、各级政府财政与其他部门预算绩效管理中的责权利关系以及财政支出绩效评价过程中委托人、受托人、评价对象之间的责权利关系条款，强化政府间、部门间、委托代理关系中各自应承担的责任和应享有的权利，提高预算绩效管理实施效果。

3、建立预算绩效目标事前评估机制，实现预算绩效目标确立与预算编制的统一。预算目标的确定是预算绩效管理的第一步，也是和预算编制紧密相关的一步。预算绩效目标是否科学和可行，是能否编入预算的前提。预算绩效目标的事前评估是预算绩效管理成功与否的关键。首先，绩效目标的确定，要与前3-5年该项目的平均值和先进值相衔接，要与上年度绩效管理结果相衔接，要与项目规划在该年度的实际需要量相衔接，要与当年国家政策调控和地方政府经济发展目标相衔接。其次，绩效目标评估通常经过以下几个环节：一是确定评估程序：评估准备阶段、实施评估阶段、提交报告阶段。在评估准备阶段，制定评估方案，组建评估小组和评估业务培训。在实施评估阶段，收集评估数据和资料，确定评估重点和评估方式，开展评估，汇总分析。在提交评估报告阶段，撰写报告，审核报告，反馈报告。二是明确评估思路。首先要明确评估要素。财政是否支持该项目，取决于项目的必要性与可行性、财政的支持范围与方式、项目实施风险与不确定性、项目预算等。其次确定评估重点。比如立项依据是否充分，项目内容与规划政策是否相符，是否避免了与其他项目的重复，项目实施后能解决哪些实际问题，是否有确定的服务对象或受益对象，项目是否有明显的经济、社会或可持续性效应。还比如内容是否明确具体、项目设计是否科学合理、技术方案是否完整、先进、可行，是否已具备人、财、物等基础条件，项目的责任是否明确，项目单位是否有明确的组织管理措施。评估和分析项目本身及其在实施过程中存在的风险及不确定因素，财政部门支持该项目可能面临的风险以及是否有相应的控制措施等。项目预算是否与绩效目标密切相关，项目预算编制是否符合相关规定，依据是否充分，预算费用科目及其标准是否明确。再次，选定评估方式。如查阅资料、专家咨询、问卷调查、实地调研、集中座谈、电话访谈等方式。最后，做出评估结论。先写出初步结论，提交专家组讨论，经专家确认，做出最终结论。一旦做出评估结论，就将作为绩效目标列入部门预算或政府预算，实现绩效目标评估与预算编制的统一。其中绩效管理机构制定绩效目标事前评估制度，规范事前评估程序，最后审核评估结论，报财政局领导批准，送预算管理机构作为预算编制的直接依据；业务处指导和参与各项财政支出的事前评估过程，部门按制度要求组织自评，重大项目由财政部门绩效管理机构组织项目评估。

4、健全项目管理制度，创新项目管理形式。项目是预算绩效管理的对象，项目管理是绩效管理成功与否的关键。目前全国各地在探索预算绩效项目管理的制度和办法，如广东省按支出功能和特定政策设立项目管理办法，四川省按资金管理类型制定项目管理办法。前者按功能或用途分类管理，与预算编制、执行、监督结合更紧密，但是同类支出中有基建、公用经费、人员经费等不同性质的支出，需要在个性绩效评价指标上加大区分力度；后者将财政支出分为因素分配类、基金运行类、据实补助类、竞争立项类，分别制定管理办法，便于按不同类型项目制定不同的绩效管理办法，提高绩效评价效果，但与预算编制和执行难以协调。我们建议，根据地方实际情况选择项目管理形式。如果选择后者，对因素分配类项目可以根据项目的普惠性选择人口、人均财政收入等作为共性因素确定分配权重，根据项目特性灵活选择个性因素，提高资金分配的科学性；对基金运行类项目根据资金使用的连续性，可以按“专户管理、按实补助、结余留用”的基金管理模式，发挥资金滚动效应；对据实补助类项目根据资金直接支付个人、基层财政据实列支的特性，上级财政可通过年初预拨部分资金，中期评估适时调整，年底据实结算；对竞争立项类项目，如重大技术装备创新研制专项资金、重点产业园区基础设施建设资金、现代农业发展资金、科技支撑计划资金等产业类项目，可以从上述资金总量中确定一定比例资金实行竞争性分配改革，建立“多中选好、好中选优”的优选机制，对优势地区、关键行业、重点企业给予扶持。同时，要通过合理设定财政支持政策，细化项目绩效目标，严格项目申报条件，规范资金使用范围，健全资金拨付程序，确保项目实施有章可循、有规可依。

5、科学设置绩效评价指标，完善预算绩效评价体系。绩效评价作为绩效管理中心地位的工作，其重要性毋庸置疑。应当进一步深化加强部门（单位）项目绩效自评、专家评审以及第三方中介评价的力度，完善健全专家库、第三方中介库制度并建立对应的监督机制；进一步细化完善对于预算编制与评审、预算执行过程、预算产出结果的预算管理全过程的绩效管理流程管理，实行程序化运作。进一步规范预算绩效评价指标体系，着重研究指标体系的量化性、可得性、可操作性以及可监督性，可根据成本效益法、最低费用选择法、因素分析法、专家评议法、查问询证法等方法选择适用指标。可以学习广东财政厅的做法（见附件1），按财政支出功能分类设置绩效评价指标体系，包括定量指标和定性指标，其中定量指标又分为基本指标和个性指标，基本指标和个性指标中的绩效指标是由省级财政规定，并经省级政府批准认可的，其中绩效指标是核心指标，基本指标和绩效指标要在试点改革中逐步丰富和健全并最终固定下来，作为硬性指标，个性指标中的补充指标是参照指标，可由当地财政部门根据当地实际情况和项目的特点设置，但必须经当地财政部门批准和认可，才能作为项目绩效评价个性指标。也可以学习浙江杭州市财政局的做法（见附件2），将财政支出分为政策类、支持类、基建类、信息类四类设置绩效评价指标，每类指标设置基本一级和二级指标，三级具体指标，每项指标根据在项目评价中的重要程度给定分值，由评审专家打分，分值达到优良以上的项目当年给予奖励，下年预算安排优先考虑，将评价结果与应用有机结合起来，提高预算绩效管理效果。

6、健全预算评价项目的追踪问效机制，确保绩效评价项目实施达成最终目标。凡是参与绩效管理的项目，年初要报预算和申报绩效目标，执行中为了不偏离预算和绩效目标，必须加强跟踪监控，在项目实施的风险点和重要环节建立定点、定期、定人的监控和检查，看资金拨付的程序和多少是否与项目实施进度相适应，看资金的使用是否符合有关财务会计制度要求，看是否存在与预算和绩效目标不相符的情况，加强对项目实施情况资料信息的收集和整理，定期由绩效管理机构汇总向财政部门和分管业务的政府领导汇报，使管理机构和责任人心中有数，对项目实施与绩效目标基本一致的给予表彰和适当奖励，对发现的问题要及时查找原因并尽快纠正，发现问题较多的项目要给予适当惩罚，或者减少拨付直至停止资金拨付，确保绩效目标的如期实现。

7、健全绩效管理结果应用机制，发挥预算绩效管理约束预算的作用。榆林市在预算绩效结果应用上做到了预算绩效管理与预算编制、绩效奖励、反馈整改、信息公开的有机结合，应该在完善“四个结合”的基础上开辟和创新新的应用渠道：一是与部门预算的结合。对于绩效管理结果优秀的项目和单位，事中跟踪项目财政部门在安排后续资金时给予优先保障，事后评价的在安排其他项目资金时给予优先考虑，或者给予一定奖励。对于绩效管理结果不合格项目和单位，事中跟踪评价的财政部门及时提出整改意见，整改期间应暂停资金拨付，未落实整改措施的应暂停该项目实施；事后评价的，其他项目资金要从紧安排，下年度减少或不再安排预算。二是建立报告制度。财政部门要将年度绩效管理开展情况、收到的成效、表现优异的部门或单位、存在的突出问题、改进建议等，向同级政府和人大报告，接受政府指导和人大监督，更好地推动绩效管理工作。三是建立通报制度。为督促部门和单位按期完成绩效管理工作，对部门和单位的绩效目标完成情况和绩效自评等工作进度、组织管理情况，在一定范围内通报，促使其如期、按质按量完成绩效管理工作。四建立公开制度。对财政部门组织评价的，且民众普遍关注、影响较大的民生支出、项目支出的绩效管理结果，经同级政府批准后，可通过报纸、电视、网络等新闻媒体向社会公布，接受社会监督。

8、建立健全绩效监督机制，提高预算绩效管理的实施效果。预算绩效管理的过程就是绩效监督的过程，在绩效管理的每一环节加强针对性的监督，就是绩效监督的过程。做好绩效监督工作的基本要素是：1.有标准、2.有事实、3.有纠偏。一是制定绩效评价标准、建立绩效预算是做好绩效监督的重要基础。绩效标准是管理部门或检查人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定标值，通常包括计划标准、行业标准（平均值和最优值）、历史标准（平均值和最优值）、经验标准等，但最好根据经济、财政、项目的相互关系用经济数学的最优化方法确定的标准，才能作为绩效评价的标准。在评价标准难以计算和优化确定之前，可以采用前面所说的几类标准。绩效预算(Performance Budgeting) , 是指政府首先制定各部门有关的事业计划和工程项目, 并在进行成本—收益分析与绩效评估的基础上确定实施方案所需要的支出费用, 然后再来编制预算。在我国预算绩效管理还在探索阶段，全面编制绩效预算的条件还不成熟，可以先就某一项目试编绩效预算，在总结经验的基础上扩大到所有项目或某一类支出，再在所有项目绩效预算汇总编制部门绩效预算。二是搜集绩效监督所需资料，制定绩效监督考查表。绩效监督的具体分析评价工作建立在所收集资料的基础之上才具说服力。这些资料包括财务资料；业务活动的背景资料；职能职责等目标资料；被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的活动资料；为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。除此之外，监督人员还必须收集有关管理中铺张浪费、效率低、效果差的证据。同时，制定绩效监督考查表，为绩效监督提供依据。内容包括：是否有立项论证（报告）、立项目标是否明确、项目必要性（不应当、不急需） 、项目完成程度 、项目能否按期完成 、项目组织管理情况 、项目是否存在损失浪费 、项目是否属于重复建设（替代性）、项目是否闲置（停产）、项目验收情况 、项目获益群体（直接、间接）、获益群体是否体现公共性、项目的经济效益 、项目的社会效益 、项目的远期预测 等。对上述指标进行专家判断和打分，作为对绩效监督效果判断的依据。三是注意项目可持续绩效评述。可持续发展和综合效益的关注应贯穿于对财政支出项目的绩效监督的始终。具体而言，就是要全面衡量项目的绩效情况，不仅局限于当年的绩效和项目的经济效益，还要以科学发展观为指导，注重节约能源、高效使用各种资源，实现全面、可持续发展的要求，从经济效益、社会效益、环境效益等多角度来监督项目的绩效情况，跨越近期与远期的判断，给项目以全面完整的评价。四是积极转化绩效监督成果。当前开展的绩效监督工作还带有尝试和探索的性质，如何实现绩效监督的成果转化就显得尤其重要。所以应从以下几个方面来考虑：（1）提炼综合性指标，作为连续性项目下一年度预算的绩效目标；（2）积极迅速地将绩效监督成果反馈给管理相关者，加强项目预算动态调整；（3）在下一年度安排对本年度绩效监督检查项目单位的跟踪回访，落实绩效责任；（4）建立滚动的宏观绩效分析模型，实现对财政支出绩效的即时监控，及时反映财政支出的效果和效益。

9、建立预算绩效管理信息系统。信息系统对于预算绩效管理实施是一个重要的补充，通过建立该系统，能够及时、准确、完整地搜集和提供与绩效管理相关的各方面财政信息，为预算绩效管理工作所用。首要的是要建立基础数据库，将各部门的基础数据纳入其进行管理；其次是要建立预算绩效管理数据库，并以基础数据库为依托，根据绩效目标，设定绩效评价指标，并且根据评价指标进行评分后，纳入各部门的数据库档案；最后是要配套建立健全专家库、中介机构库的信息系统。（2011）