四、陕西榆林市的预算绩效管理实践

陕西榆林市位于陕西省北部，能源矿产资源丰富，素有“中国科威特”之称。近些年来，在当地经济高速发展，财政收入快速增长的背景下，榆林市仍面临着一些问题：财政资金分配缺乏科学的依据，财政工作重收入、轻支出、重分配、轻管理；部门本位主义严重，项目管理不规范；财政管理职能缺位，项目支出后，难以全程有效的跟踪和衡量其绩效大小；财政支出压力增大；严重影响预算执行和财政资金使用效益。针对这些问题，2008年以来，榆林市政府提出构建“实力、效益、民生、法治、阳光”财政的奋斗目标，并将财政支出绩效评价作为该市财政六项改革之一来抓，从传统财政管理中引入绩效管理，确立“三注重、一建立”的工作理念，从注重资金投入转向注重支出效果，从注重分配转向注重管理，从注重项目转向注重效益；建立严格、规范、有效的预算绩效管理体系和运行机制，提高财政资金使用效益，稳步推进预算绩效管理工作。

（一）榆林市近年来财政运行基本情况

1.近几年年该市财政收支规模与增长情况

“十一五”以来，榆林市经济社会持续快速发展，财政收支保持高幅增长。特别是2008年以来，该市财政工作以构建“实力、效益、民生、法治、阳光”五大财政为目标积极开展工作。2010年，该市财政总收入400.8亿元，近三年每年增速达百亿，“十一五”期间年均递增43%，其中地方一般预算收入125.5亿元，年均递增39.4%；上划中央及省级收入275.3亿元，年均递增44.8%。财政支出237.2亿元，“十一五”期间年均递增39.2%，与地方一般预算收入增幅基本同步。财政总收入、地方一般预算收入总量跃居全省第二，上划中央收入总量为全省第一，财政支出总量排全省第二。

2.榆林市财政面临的增支压力和困难

一是现行财政体制已不适应资源型城市的发展现状。榆林是资源型城市，按照现行一刀切的财政体制，其经济越发展，留地方的份额越小。首先是留地方的收入比重太小。2010年全市地方财政收入125.5亿元，仅占财政总收入的31.3%，并且还呈逐年下降趋势。其次是返还地方的收入增量太小。榆林上划中央“两税”从1994年的1.4亿元，增加到2010年的165亿元，年均递增34.7%，而中央对榆林的“两税”返还从1994年的1亿元增加到2010年的8亿元，年均递增仅13.9%；第三是转移支付制度不健全不规范，资源开发和能化基地建设带来的生态治理和民生建设任务很重，而中央及省级政府没有相应的措施和专项资金支持，与此同时上级对榆林的各项转移支付和补助力度减弱，项目资金配套比例下降。

二是支出需求增长过快，财政收支矛盾非常突出。支出需求增长过快，财政收支矛盾非常突出。一方面榆林地方财政收入增加极为有限，上级财政补助力度减弱，财政供给能力与经济社会发展对资金的需求相距甚远；另一方面上级政府特别是中央政府出台的各项改革政策、民生工程等公共财政必保的支出需求越来越多，地方政府承担的支出任务越来越重，民生方面的刚性支出增长很快，2011年榆林预计新增财力35亿元，其中80%部分即28亿元要用于民生支出，而为保稳定、保民生、保考核年需的新增硬性配套支出就需60多亿元，其中教育投入18亿元、社会保障投入13亿元，医疗卫生投入10亿元、“三农”投入15亿元、其他民生投入5亿元。同时，城市基础设施建设和社会事业发展历史欠账很大，各方面都急需资金，支出需求增长远远大于财力增长，财权事权不匹配，财政收支矛盾非常突出。

三是南北发展差距大，财政调控责任压力大。2010年榆林南部县人均GDP为1.1万元，低于北部县6.6万元；人均地方财政收入128元，低于北部县3612元；人均财力4.1万元，低于北部县8.3万元，财力最高的县和最低的县相差20多万元。榆林市政府每年都要拿出大量的资金，弥补南部困难县财力缺口，支持民生建设，统筹南北协调发展。2010年市本级对县各类转移支付资金达23亿元，其中南部困难县16亿元。但是由于我市困难县多，市级负担很重，特别是社会保障等民生工程支出、津补贴改革等政策性增支的硬性财力缺口最终甩给了市级，市级财政压力越来越大。

四是生态环境建设与保护任务艰巨。资源开发是一把“双刃剑”，在榆林市能源产业得到快速发展的同时，由于过度开采、开采方式粗放等原因，导致矿区地质灾害频发、生态环境破坏严重，不仅影响了榆林的可持续发展，而且恶化了矿区群众的生产、生活条件，造成许多不安定因素，也引发了诸多社会矛盾，制约了经济社会的和谐发展。据测算，每开采1吨原煤、原油，造成生态环境的损失分别是66元和260元，榆林每年损失总计195.5亿元，相当于该市2010年地方财政收入的1.56倍。生态恢复治理成本很大，但补偿机制还没有形成，中省财政也没有专项的转移支付支持，市县投入严重不足，生态恶化难以遏制，严重影响到榆林的可持续发展。

（二）榆林市加强与推进预算绩效管理改革的实践

1.加强组织机构和规章制度的建设

为了加强与推进预算绩效管理改革，人员的管理以及规章制度的建设必须走在前面。2009年，在榆林市委、市政府的高度重视下，按照“搭建工作框架、建立规章制度”的工作思路，该市在全省率先成立了市财政局绩效评价科，组织并指导开展预算绩效管理工作。下辖各区县的财政局在市财政局的领导下，建立健全绩效评价的机构设置，充实人员配置，统筹规划，形成上下级合力。在此基础上，建立和完善相关规章制度，印发了《榆林市财政支出绩效评价暂行办法》、《榆林市财政支出绩效评价实施意见》。从组织结构和制度建设上，确保预算绩效管理操作流程规范、有章可循，制度上全面保障，稳步推进预算绩效管理改革。

2.建立绩效目标管理机制

一是科学设定绩效目标。绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，由预算部门在申报预算时填报。榆林市预算单位在编制下一年度预算时，根据编制预算的总体要求、当地国民经济和社会发展规划，本部门职能及事业发展规划，科学、合理的测算资金需求，编制预算绩效计划，报送上级部门绩效目标。报送的绩效目标应与本部门目标高度相关，要详细说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工，同时阐明预期产出及效果、服务对象或受益人满意程度等。

二是谨慎审核绩效目标。主管财政部门要根据国家相关政策、财政支出方向和重点，部门职能及事业发展规划等对单位提出的绩效目标进行审核，包括绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标的实现所采取措施的可行性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等。绩效目标不符合要求的，财政部门应要求报送单位进行调整、修改；审核合格的，进入下一步预算编审流程。

三是明确批复绩效目标。市各级财政预算经本级人民代表大会审查批准后，财政部门在单位预算批复中同时批复绩效目标。批复的绩效目标清晰、可量化，以便在预算执行过程中实行监控和预算完成后实施绩效评价是对照比较。

四是长期跟踪绩效目标运行情况。财政部门和预算单位建立了绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。在跟踪监控过程中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，财政部门与预算单位将迅速采取措施予以纠正，防止违背目标。

3.完善健全绩效评价制度

预算绩效管理离不开绩效评价体系的建设与完善，在预算管理中怎样强调绩效评价都不过分。在榆林市建立贯穿预算编制、审查、执行、监督、评价全过程的绩效管理制度中，绩效评价制度的建立与实施是处于中心位置。榆林市目前主要开展的是项目支出绩效评价。

（1）绩效评价实施原则。按照“统一组织、分级实施、先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，榆林市财政绩效评价工作先从项目支出绩效评价开始，探索和总结项目评价工作经验，等各方面条件成熟后将逐步开展单位财政支出整体绩效评价（包括基本支出评价），进而推进榆林市财政支出绩效评价工作全面开展。

（2）评价类型。项目评价类型按照评价的阶段不同分为项目算申报评价、项目实施过程评价和项目完成结果评价。

（3）绩效评价的对象和基本内容。绩效评价的对象包括纳入政府预算管理的资金、纳入部门预算管理的资金和银行贷款（指用以后年度财政资金归还的贷款）。一般以预算年度为周期，跨年度的重大项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。

绩效评价的基本内容是：绩效目标的设定情况，资金投入和使用情况，为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等，绩效目标的实现程度及效果，绩效评价的其他内容。

（4）绩效评价指标设定。绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具，其设定应当遵循相关性、重要性、可比性、系统性和经济型原则。绩效指标的分为共性指标与个性指标，共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。

共性指标是适用于所有评价对象的指标，主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。

预算部门和财政部门在组织实施项目评价时，可以增设一定数量能衡量项目绩效的绩效评价指标。对于实施范围内的项目，项目单位和主管部门在申报年度预算时，应明确项目的预期绩效目标即能体现绩效目标的个性绩效指标，绩效指标尽可能细化和量化。

（5）绩效评价标准及方法。绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度，其主要包括：计划标准、行业标准、历史标准以及其他经财政部门确认的标准。绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法以及其他分析方法。

（6）绩效评价的一般工作程序。

首先是绩效评价准备阶段。①确定评价对象。绩效评价对象由各级财政部门、主管部门和单位根据绩效评价工作重点以及预算管理要求确定。对确定的评价对象，主管部门和单位在向财政部门编报年度预算时，提出评价对象的预期绩效目标，经财政部门审核后，批复下达；如遇特殊情况需对绩效目标作出调整的，则及时报财政部门审定。②下达评价通知。在具体实施绩效评价工作前，组织实施绩效评价的财政部门、主管部门应下达评价通知。主要包括评价目的、内容、任务评价指标和标准、实施步骤等有关要求。③成立评价工作组。评价对象确定后，组织实施绩效评价的财政部门、主管部门和单位应由内部相关专业人员或聘请专家（专家可在绩效评价专家库中选取）成立评价工作组。同时也可以委托具有相应资质的社会中介机构独立进行评价。

其次是绩效评价实施阶段。①收集绩效评价相关资料。预算部门（单位）按评价工作组要求提交相关资料。被评价部门（单位）对所提供资料的真实性、准确性和完整性负责。②审查核实材料。评价工作组对被评价部门（单位）提交的相关资料进行审核。绩效评价的形式包括现场评价和非现场评价，评价工作组根据具体情况采取不同的评价形式。③综合分析并形成评价结论。评价工作组在现场和非现场评价的基础上，运用相关评价方法对绩效情况进行综合性评价。

最后是绩效评价报告阶段。①撰写报告。评价工作组按照规范的文本格式和要求撰写评价报告。评价报告要做到依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰、措施和建议切实可行。②提交报告。评价工作组在规定时间内向组织实施评价的财政部门、主管部门提交评价报告，并对评价结果负责。③结果反馈。评价工作组的评价报告经组织实施的财政部门、主管部门审查后，将评价结果通知被评价部门（单位）。④归档存查。评价工作结束后，组织实施评价的财政部门、主管部门和单位应及时将评价报告等资料归档存查。

4.构建绩效评价结果应用制度

绩效评价结果应用工作是及时加强财政支出管理、增强资金绩效理念、提高财政资金使用效益的重要手段，又是开展财政支出绩效评价工作的最终目的，更是推动榆林市财政六项改革的突破口。建立一套与预算安排相结合、与绩效奖励相结合、与反馈整改相结合、与信息公开相结合、与绩效考评相结合的多渠道应用评价结果的有效机制，对合理配置公共资源、优化财政支出结构具有十分重要的意义。

（1）建立评价结果与预算安排相结合的机制

榆林市财政局根据绩效评价的结果，对预算项目经行分级、分值的排序，将项目绩效分为“优秀、良好、合格、不合格”四个档次，作为编制财政支出绩效的重要参考依据。

对评价结果为“优秀”档次的单位（部门），在安排财政资金时从优考虑。一是对连续性项目，市财政局在安排单位（部门）下一年度该项目资金时给予优先考虑；二是对分期实施的建设项目，市财政局在安排后续资金时予以充分保障；三是对一次性安排的项目，市财政局在安排该项目单位（部门）的其他项目时给予必要的资金倾斜。

对评价结果为“良好”档次的单位（部门），在项目单位（部门）对绩效评价报告提出存在的问题进行整改后，按从宽的原则编制财政支出预算、安排财政资金。

对评价结果为“合格”档次的单位（部门），其资金使用绩效方面存在较多问题，在要求其纠正存在问题的同时，安排该项目单位（部门）财政资金时可从仅考虑。榆林市财政局根据其整改情况，从紧安排下一年度项目资金，并在编制财政支出预算、安排资金时，从紧考虑。

对于评价结果为“不合格”档次的单位（部门），将按以下规定处理：属于实施过程绩效评价的项目，经市财政局审批报市政府同意后，整改期间暂停项目单位（部门）已安排资金的拨付或支付，未按规定要求落实整改的，暂停该项目的实施；属完成结果绩效评价的项目，在安排该单位（部门）新增项目资金时，从严考虑，并加强对项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效。

此外，对于不按规定申报绩效目标、不组织进行绩效自评或不配合主管部门和财政进行绩效评价，阻碍评价工作正常进行的单位，视为不合格，市财政局对其项目资金从严审核、拨付或不予安排资金。

（2）建立评价结果与绩效奖励相结合的机制

榆林市财政局对绩效突出的项目进行奖励，通过奖励引导项目进一步规范财政资金的使用，提高财政资金的效益。

一是利用财政投资评审审减资金奖励。对于项目实施前通过财政投资评审的项目，在项目完成后进行绩效评价。评价结果为优秀的，将审减资金全额奖励项目单位，用于项目的后期维护；评价结果为良好的，将审减资金的80%部分奖励项目单位，用于项目的后期维护；评价结果为合格的，将审减资金的50%部分奖励金项目单位，用于项目后期维护；评价结果为不合格的，不予奖励。

二是利用连续性项目的切块资金奖励。在每年安排的连续性项目中切出5%-10%的项目资金进行绩效奖励。对项目实施绩效评价后，将绩效评价的得分按区县进行排序，得出绩效成绩最好的前三名进行奖励，第一名奖励切块绩效资金额的50%，第二名30%，第三名20%。奖励资金用途不变，申报审批程序不变。

（3）建立评价结果与反馈整改相结合的机制

评价结果及时反馈项目单位，对存在的问题提出整改意见，限时进行整改，以进一步规范财政资金的管理，提高资金使用绩效和财务管理水平。

评价组织机构在评价工作结束后，根据评价报告对被评价单位下达“绩效评价结果意见书”通报评价结果，指出评价单位在资金使用、管理和业务工作中存在的问题与不足，并提出相应的建议和意见。

被评价单位根据“绩效评价结果意见书”的内容进行相应的整改后，在一定期限内将反馈意见和整改结果以“绩效评价结果整改书”的形式书面反馈给评价组织机构。

根据被评价单位的“绩效评价结果整改书”评价组织机构在组织进行“回头望”，切实将整改措施落到实处。

市财政局在评价中发现的项目单位有虚报项目内容和工作量骗取项目资金，或截留、挪用项目资金，或由于管理不善、决策失误造成项目资金严重浪费的行为，除限期追回被骗取、截留、挪用的财政资金外，根据《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定进行处理，并且建议有关部门追究有关当事人的责任，对于其中触犯法律的，将其移送司法机关处理。

（4）建立评价结果与信息公开相结合的机制

对评价结果实行报告制度、通报制度和公开制度及时向视为、市政府、市人大、市公共项目绩效管理委员会报告，为政府决策提供强有力的依据；将评价结果在一定范围内公开，接受社会监督。一是报告制度。市财政局对每年项目的评价结果将及时汇总总结并以书面形式向市公共项目绩效管理委员会或市人民政府报告。对于一些重大评价项目，应当及时报告。二是通报制度。每年对部门和单位绩效评价情况在一定范围内进行通报，绩效评价工作成果优异的单位和个人予以表彰，绩效评价工作差的单位和个人予以通报批评。三是公开制度。对于社会关注度高、影响力大的民生项目支出绩效情况，在上报市政府批准后，通过新闻媒介等形式向社会公开，接受社会公众的监督。

（5）建立评价结果与绩效考核相结合的机制

对评价结果的应用实行考核制度，榆林市将各部门和区县财政局对绩效评价结果应用作为考核的一项重要内容纳入到预算绩效管理的年度考核中，主要从绩效评价结果在预算管理、反馈整改、信息公开等方面进行量化考核。建立评价结果与绩效考核相结合的机制，促进市直预算单位和区县财政局对绩效评价结果的应用。同时，建立激励考核机制，对预算绩效管理工作考核的先进部门和区县适当给予奖励并将考核结果进行通报；对区县考核结果与本县区当年专项资金的安排和均衡性转移支付增量资金挂钩。

5.探索建立中介机构参与机制

中介机构是指依法成立并具备一定的条件、为委托人提供中介服务并具有相应资质或职能的事业单位、会计师事务所、资产评估机构和其他中介机构等独立法人组织。中介机构积极参与财政绩效评价是确保评价工作客观公正和具备社会公信力的重要前提。榆林市为了积极全面推动其财政支出绩效评价工作的开展，印发了《榆林市中介机构参与绩效评价工作暂行办法》，探索建立中介机构参与机制。

（1）建立绩效评价中介机构库

榆林市规定，在该市进行绩效评价工作的中介机构必须纳入全市绩效评价中介机构库。并且应当具备以下条件：一是依法设立并具有独立法人资格，并且具有会计、评估、工程造价等行业主管部门颁发的专业审计、评估工程造价等执业资格；二是拥有中、高级专业技术职称或注册会计师、注册资产评估师等相关执业资格的人数在5人以上；三是具有良好的业绩和信誉，设立时间在3年以上，近3年来无不良记录，且具有健全的内部管理制度和质量控制制度。此外，榆林市财政局将定期或不定期对已入库的中介机构进行检查，中介机构因情况变化不符合上述条件的，随即退出中介机构库。

（2）委托中介机构

市预算单位自评、主管部门组织评价和财政部门组织评价均可委托中介机构参与绩效评价。评价组织机构根据榆林市财政局有关规定与要求，在全市绩效评价中介机构库中，通过协商、招标等方式选择中介机构并签订书面委托协议，其中应当明确委托评价的项目、内容、时间、评价费用、支付方式和违约责任等。值得注意的是，中介机构在接受委托时，必须建立回避制度，回避利益相关的项目。

（3）中介机构工作流程

榆林市政府要求当地中介机构严格按照《榆林市财政支出绩效评价暂行办法》及相关规定，遵循委托受理、方案设计、实施评价、撰写报告、提交审核等程序，独立、客观、公正地开展绩效评价的各项工作。

（4）对中介机构的监督检查

市级财政局将对受托的中介机构出具的评价报告进行审核，并且定位“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”四个等次，作为中介机构的动态管理记录中介机构库。在监督检查过程中，有违反国家有关法律、法规或有悖于职业道德、执业准则的，以不正当方式去的服务项目的，被业务部门投诉达到3次以上的以及被审定为“不合格”3次以上的，将其从中介机构库中剔除。

（三）榆林市预算绩效管理改革的成效与经验

1.以预算绩效管理为中心，推动全市效益财政建设。榆林市财政收入近几年出现较大幅度的增长，得益于资源税收的增长，但是榆林地处毛乌素沙漠边缘，自然环境恶劣，因长期经济落后在地方基础设施建设、政府基本公共服务提供上欠账较多，煤炭和石油开采给地方生态环境造成严重破坏，加上来自资源开采的税收大部分上交省和中央财政，地方自有财力增长受限。榆林市财政仍然需要过“紧日子”，市委、市政府和财政部门及时提出了建设效益型财政的思路，明确通过加快预算绩效管理改革，带动全市效益型财政建设。在预算编制和执行过程中，通过制订项目的绩效目标、绩效评价和绩效考核结果运用，强化“花钱讲绩效”的意识，使部门单位更加明确了财政支出所要取得的经济和社会效益，改变了部门花钱的随意性，强化了部门行政效能责任和预算执行的支出责任，促进预算单位把心思花在每项支出的绩效管理上，更加注重资金使用效果，形成全市上下重视预算绩效管理的氛围。

2、预算绩效管理改革抓得实，改革示范效应逐步显现。不是把预算绩效管理改革放在纸上、停留在口头上，而是根据榆林实际，选准预算绩效管理改革的突破口，使预算绩效管理落实在行动上，注重提高改革实效。不仅出台了《榆林市财政支出绩效评价管理暂行办法》和《榆林市财政支出绩效评价实施意见》作为全市推进预算绩效管理的纲领性文件，指导全市财政支出预算绩效管理；而且成立了绩效评价处和预算绩效管理中心，从政策和业务管理上各司其职，建立了财政专项资金项目库，编制年度绩效评价工作计划，明确财政支出绩效评价方式，制订了财政支出绩效评价指标体系，为全市预算绩效管理工作奠定了坚实基础。同时，已在气象、中小学教育、科技、文化等专项资金绩效管理上进行了试点改革，并在人工降雨等项目的绩效管理方面取得了突破，得到各方面的普遍认可。

3. 预算绩效管理范围不断拓展，绩效管理水平逐步提升。2009年榆林市财政局开始制定项目申报、评价指标、评价方式、评价结果运用体系等基础工作；2010年对城区7所中小学项目进行绩效评价，选择市级13个部门13项专项资金由部门开展绩效自评；2011年财政局组织7个专项资金项目进行绩效评价，对27个部门29项专项资金进行部门绩效自评，使预算绩效管理范围逐步拓宽，并在实践中总结经验，完善绩效管理制度和办法。通过对绩效目标的完成情况、资金使用效益及运行效率的绩效评价，促进部门加强项目实施的绩效管理，更加明确各部门使用财政资金的职责，更加注重提高财政资金的使用效果。

4.注重预算绩效管理结果运用，使预算绩效管理成为全市效益型财政建设的动力和中心。 在全市范围内初步建立起预算绩效管理制度体系，健全完善预算绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果反馈运用有机结合的预算管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、绩效奖励、反馈整改、信息公开的有机结合，实现事前、事中、事后的全过程预算绩效管理，促进财政资金的有效整合。同时，公开绩效评价结果，加强绩效考评结果的运用，将绩效考评结果作为下一年度预算安排的重要依据，不断增强预算执行的有效性。进一步加强和规范财政监督管理，提高理财水平。

（四）目前各地预算绩效管理改革中的存在的问题

尽管全国各地都在探索预算绩效管理办法，榆林市预算绩效管理取得初步成效，但目前预算绩效管理改革中存在一些亟待解决的矛盾与问题。

1、目前预算绩效管理规定强调绩效管理的过程和框架，忽视参与各方责、权、利的明确和约束，法律规范力不强。各地出台的预算绩效管理规定只是一种指导意见，本身缺乏法律约束力；而规定本身仅对仅对预算绩效管理涉及的绩效目标管理、绩效运行的跟踪监控、绩效评价方法、指标设置、组织实施、评价结果的反馈与应用作出原则性规定，而对这一过程所发生的利益相关方所承担的责任、所得到的利益、所拥有的权利缺乏明确规定，以至于委托人、受托人、评价对象在评价的每一环节各自承担哪些责任不清楚，改革仅注重过程和形式，而忽视责任与效果，容易出现走过场、应付上面检查等形式主义的现象。而且各相关责任主体的责、权、利因规定本身的法律性不高而缺乏保障。如果不提高预算绩效管理的法律约束力、不在绩效评价过程中明确各自的责、权、利关系，就可能使预算绩效管理改革走过场，而难见实效。

2、绩效目标的设置与实际需要存在差距，容易产生被夸大或被缩小的现象，使绩效目标缺乏约束力。绩效目标是绩效管理实施的基础，但在一些地方预算绩效管理实施中发现有些项目没有制定中长期规划，比如地质灾害治理防治、预算内基本建设水利建设等项目，因缺乏项目规划，导致项目年度间衔接不够紧密，区域间布局不尽合理，项目可持续效益不佳，年度绩效目标完成但项目没有建成。有些项目不同程度地存在下达目标任务与地方实际需求脱节的问题，导致项目区域、覆盖人群、执行标准不到位的问题，项目预期效益难以完全实现，有的项目留有缺口，有的项目则被夸大资金需要量。这些都与绩效目标制定缺乏规划和实事求是的科学测算有很大关系，也有弄虚作假的嫌疑。

3、绩效管理项目管理制度不完善，导致某些绩效管理实施的失准。某些绩效项目未制定项目管理办法，不同程度地存在项目资金申报、审核和拨付程序不规范，项目管理无章可循的问题。某些项目（如出口上台阶领军人物奖励资金、科技领军人才奖励资金为例）申报条件设定不合理，补助范围界定不严格，财政资金存在被套取风险，资金效益无法保证。某些项目（如重大技术装备创新研制专项资金）申报条件界定不明确，对企业规模、项目规模、产业类别的设定不够清晰，资金分配明显过于分散，投入占比过低，对重大项目、关键区域和重点企业的支持力度不够，与当前支持淘汰落后产能、推进产业结构调整、促进经济发展方式转变的新要求不相适应。

4、绩效评价指标体系设置缺乏针对性，难以反映绩效管理项目绩效的真实性和准确性。绩效评价指标设置是绩效管理的关键一环，如果绩效评价指标设置不科学、缺乏针对性，就会使绩效管理改革大打折扣。而绩效评价指标设置出现不同类型项目使用同样评价指标体系，与每一大类财政支出具有完全不同的效益和效果表现形式是矛盾的，就是设立个性指标也会因同类项目不同支出而产生绩效评价的差异性。缺乏一套建立在严密数据分析基础上的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出项目等方面进行综合评价的要求。

5、绩效管理项目实施监控不力，实施效果未达目标。一些地方在实施项目绩效管理过程中，缺乏有效的跟踪问效手段和项目实施的信息搜集机制，对绩效目标运行情况难以做到心中有数，对项目实施和绩效目标发生偏离发现不及时，导致绩效管理失控和失范。有的项目不同程度地存在前期工作不到位、执行进度偏慢、预期目标无法完成的问题，项目预期效益难以实现。有的项目不同程度地存在项目组织实施不力的问题，导致计划目标任务无法完成。有的项目不同程度地存在项目完成后无法实现预期的社会、经济效益的问题。有的项目不同程度地存在后续维护机制不到位的问题，项目效果难以持续发挥。

6、绩效管理信息搜集和传输滞后，评价结果运用不到位。绩效管理过程中无论目标的确定还是指标设置与评价，都离不开信息搜集，但是目前绩效评价资料的数据来源比较分散，现阶段主要是从项目单位提供的资料中提取，不能应用现代化的计算机网络技术来实现软件管理，数据共享，降低了预算绩效管理工作的效率。绩效评价结果有的仅限于告之项目管理单位，有的缺乏纠正和整改措施，有的对来年的预算编制不发生制约和规范作用，更谈不上追缴、惩罚等处罚措施，有违预算绩效管理改革初衷。