二、世界各国预算绩效管理经验及启示

预算绩效管理源于上世纪40年代的美国，但是其后对于它的研究与应用陷入了一段时间的停滞。但是从20世纪70年代开始，由于石油危机等冲击导致西方主要国家相继陷入了政府支出不断膨胀、经济增长停滞、财政危机严重的局面。面对着严峻的国际国内形式，以美国、英国、新西兰和澳大利亚等为代表的OECD国家进行了以结果为导向的预算绩效管理改革，实施预算绩效评价并积极应用评价结果。其中又以美国的“重塑政府运动”最为成功，它将预算绩效管理水平上升至了一个新的层次，并且于1996年结束了美国长达40年的财政赤字，成效举世瞩目。在这些国家中，美国、澳大利亚、新西兰等国的经验尤为具有代表性，这里以美国和澳大利亚的预算绩效管理经验为例，总结经验，得到启示。

（一）美国的做法

美国第一次系统提出“绩效”的观点是在上世纪30年代的胡佛委员会，20世纪30年代，美国农业部和田纳西河流域管理局首次对绩效预算进行了尝试。特别是1949年的胡佛委员会向国会提交的一份有关绩效预算的报告，详尽描述了绩效预算的概念，并对其给予高度评价，预算绩效管理成为了政府治理的一种全新的理念，其基本含义是将“绩效水平与具体的预算数额联系起来”。此后美国又尝试过“规划预算”、“计划/规划/预算”等方法，都取得了一定成效。这些改革在西方世界产生了巨大的影响，以“成本一绩效”作为评价标准的管理理念，日益深入人心。由于政治以及技术上的原因，胡佛委员会提出的绩效预算在当时并没有取得成功，但是它向外界传递了明显的信息：首先，它告诉人们是专业人员在管理公共服务的提供和以效率标准进行决策。其次，它还告诉人们每一项支出都被预算官员仔细审查以确保其最大化纳税人利益。

美国一直延续至今的“新绩效预算管理”改革正是在重构政府运动以及“新公共管理”改革浪潮的背景下，在上世纪90年代由美国克林顿政府推行的。克林顿政府在先后推行了《政府绩效和成果法案》和《国家绩效评论》之后，开始推行新绩效预算改革。新绩效预算的思路主要是整合部门直接项目产出与社会产出，是对以前所有的预算改革探索经验的总结与发扬。新绩效预算强调对结果负责，而并非以投入为标准来拨款。政府机构节约了成本或者努力提供服务，而获得奖励; 从而在发展战略、成本分析中， 更注重绩效的长期性。通过实行以结果为核心的预算， 赋予政府机构更大的灵活性，在服务提供过程中，政府可以变得更有效率、更富于企业家精神。新绩效预算改革可分为三个阶段，总结如下表：

表1.新绩效预算的三个阶段

时间 改革内容 改革成效

1993年 克林顿时期《政府绩效和成果法案》(GPRA)提出了新绩效预算改革的基本理念和思路 1.成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评估委员会，负责绩效预算的监督和执行。

2. 通过了《政府绩效和成果法案》，使政府的行政管理的评估从以往的投入-产出模型，转化为目标-结果模式，为美国新绩效预算改革提供了法律和制度框架，为新续效卜预算改革的进一步推进奠定了基础。

2001年 小布什总统于2001年推出了一份备忘录《总统管理议程》，用以进一步改善联邦政府的预算管理活动，提高联邦政府绩效。提出了著名的“五项改革动议”。 这次改革实际上是从影响政府预算活动的五个方面来进行改革，把改革具体落实到了实处。政府部门管理人员素质得到了提高、技术手段更新换代、内部管理水平和政府采购运作方式更加完善。“五项改革动议”就是为新绩效预算改革设计了路径，规定了原则性的战略措施。

2002年 美国总统管理与预算办公室（OMB）将绩效观点融入预算管理，推行了PART（Program Assessment Rating Tool，简称PART）项目分级评价工具。 绩效评价工具PART的实施，构建了新绩效预算改革的微观基础。绩效预算改革的重点开始转移到微观层面，项目绩效预算是实现整个政府层面的有效率的微观基础，它使绩效预算的核心-绩效与预算的整合最终实现了制度化和正规化。

以新公共管理运动为动力, 政府预算强调结果导向。20 世纪80 年代, 美国面临着政府开支过大、政府部门效率低下、公众对政府的不满日益强烈等问题。新公共管理运动的兴起, 为美国政府预算改革提供了广阔的平台。新公共管理强调以企业家精神改革政府, 追求效益最大化, 绩效预算集中体现了这种精神。如在《政府的绩效与成果法》强调, 其立法目的是“通过推动重视结果、服务质量和顾客满意的新焦点, 改善联邦政府的计划效能与会计责任”。

以突飞猛进的信息技术为支撑, 增强政府预算透明度。信息技术尤其是因特网的迅猛发展, 为政府提高财政资源的使用效率而积极推行绩效预算提供了技术条件。以周密的契约安排和权责发生制为约束, 强化了支出机构的责任和压力。美国绩效预算非常重视对绩效和明细的控制, 采用了正式的契约安排, 强化了支出结构的责任和压力, 以确保预算资源分配和绩效之间建立直接的联系。通过提高外部评审机构如高审计协会的重要性, 促使各级政府和部门以追求更高的绩效作为编制预算的出发点和落脚点。美国实行的主要是权责发生制为基础的会计和预算, 在预算系统中引入了完全成本的概念, 支出机构就有更强的激励去评估自己的营运成本, 从而把绩效和成本有机结合起来。这些制度赋予了支出机构在资源管理中更多的自由, 同时也要求支出机构对预算执行结果承担更多的直接责任。以中期支出框架为基础, 增加预算的确定性。绩效预算是美国预算绩效管理的重点。与传统的年度预算不同, 美国绩效预算建立了中期支出框架, 通常是三年期的财政规划, 大大增加了预算编制的确定性。中期支出框架在实施预算限额方面具有无可比拟的优势, 它便于政府编制年度预算并确定预算重点, 更强有力地约束各支出部门的支出需求, 更好地确保政府政策的连贯性, 最大限度地降低政府领导人的更替对预算和政策所造成的负面影响。以多层次的政府绩效指标为核心, 提高绩效预算的可操作性。从最终目标出发是制定绩效指标的根本原则。

美国预算绩效管理通过绩效预算的编制、执行和报告等环节实现。美国绩效预算编制的基本步骤：美国联邦政府绩效预算的编制步骤主要划分为三个具体阶段: 确定战略性计划任务阶段。包括一个任务综合性说明、一般目的和目标的描述及其实现手段、对影响一般目的和目标实现的主要因素的解释、使用的项目评估的描述和未来评估计划。战略性计划为后续计划提供了框架基础。在制定计划的过程中,要求部门与国会商量, 取得并慎重考虑那些可能影响该计划的相关者及顾客的意见和建议。绝大部分部门还要把其战略计划公布在它们的网站上。制定绩效计划阶段。为总统预算的准备工作过程中, 要求各政府部门提供以广泛的战略计划为基础的具体的和年度的细化内容, 即绩效计划。包括该财政年度的绩效目标和指标, 说明用于满足上述目标的程序、技术、人力、资金或其他资源, 描述绩效结果是如何核对和核实确认的。绩效目标和指标尽量以客观、数量的方式来表达, 这些目标要用“结果”来反映, 并用“产出”来说明。各政府部门必须侧重于提供实际成绩, 提供有用信息和具体结果。

每个预算年度结束时, 各政府部门均要提交年度绩效报告。在这个报告中, 各部门必须认真审视以前年度的项目完成情况, 总结取得绩效目标过程中的成功经验和失败教训, 并根据上一年度成功或失败的情况估计本年度绩效计划的执行前景, 提供对未能实现目标的原因解释及以前年度完成项目的评估总结。

（二）澳大利亚的做法

澳大利亚的公共支出绩效系统搭建较早，在第二次世界大战之后，澳大利亚的经济飞速发展，但是与此同时，联邦政府的支出也迅猛增加。联邦以及州一级政府的财政收支压力很大，被债务以及赤字的问题严重困扰。特别是上世纪80年代以后，澳大利亚政府由于连年赤字，政府的运行成本持续上升，以至于对经济增长已经产生了极大的消极影响。澳大利亚社会各界对于遏制政府支出快速上升的势头进行了广泛的关注。在这种背景下，澳大利亚政府提出并搭建了公共支出绩效考评系统。此系统遵循“4E”标准，即经济性、效率性、效益型和公平性，全方面考核联邦政府内部的支出情况。具体说来，其流程如下：

1.编制政府总体发展目标。此项工作由支出审查委员会完成，该委员会主要由政府总理、国库部长、财政部长等组成，负责根据公众需要研究确定政府在下一财政年度应提供的公共产品数量和种类，确定预算有限安排事项清单，评估实现目标安排的个部门职责，考虑实现过程中的各种不确定性等。

2.分解总体发展目标为部门具体目标。政府各部门根据编制好的总体发展目标，将各自应提供的公共产品目标进行分解和细化，形成具体的部门目标。细化的具体目标与总体发展目标相比更为详细以及更富有可操作性，与实际情况结合更为紧密。

3.编制年度绩效计划，设计绩效考评指标。政府各部门根据细化的部门目标来编制本部门的年度绩效计划，年度绩效计划与部门预算紧密相连，其内容主要有：部门本年度可具体量化的绩效目标; 完成目标所需的资源、策略、方式和过程等; 绩效目标与部门具体目标的关系; 机构内部管理目标(人力培训等) ; 影响目标完成的各种潜在因素; 绩效考评的时间和形式安排等。

4.出具年度绩效评价报告。一个财政年度结束以后，每个相关部门都必须编制本部门的绩效评价报告，用以提供本部门绩效管理的基本信息。绩效评价报告的内容主要有：本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比;与以往年度绩效指标实现情况的比较;对未实现的绩效目标的说明及补救措施;对年度绩效计划的评价;对不可行的绩效目标的调整建议;说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。

5.对绩效管理成果进行绩效审计。审计工作是由审计部门对于政府部门的工作与活动的经济性、效率性以及效益性进行经常性的审计监督，其主要类型分为效率审计以及主要项目绩效审计两种类型。其中效率审计主要检查个人或机构履行职能或开展活动的程序，以及评价活动的经济性和效率性。项目绩效审计的范围比效率审计要窄， 只评估联邦机构在管理方面的经济、效率和效果， 主要考虑项目和个人的管理职能。澳大利亚国家审计署作为一个既独立于政府，又独立与议会的机构，负责政府的绩效审计工作，从而有效的避免了绩效审计工作受到联邦政府的干扰，保证了审计结果的客观性和公正性。

此外，澳大利亚联邦政府为了保证公开透明，从编制预算开始到报告决算到绩效审计都在议会以及社会公众的监督下进行。预算草案在议会通过后就在互联网上公布，公众可以随时查询，也可以随时到市政厅提出公共支出的建议与意见。通过透明的公共支出绩效考评系统，澳大利亚政府赢得了公众的信任感，同时提升了预算绩效管理的作用。

（三）新西兰的经验

新西兰是OECD国家中推行预算绩效管理较早的，并且相对其他国家而言，新西兰的预算绩效改革进行的最为彻底，很有代表性。在20世纪70-80年代，新西兰的经济发展陷入了困境。政府对经济实行过多的干预和控制, 在国家的出口补贴和进口关税的保护下, 新西兰的私人部门没有面临国际竞争的压力，发展意愿不强烈，经济发展缓慢。为了维持这样的低竞争的局面，新西兰政府积累了大量的财政赤字，同期财政赤字占GDP的比例约为9%。而当左翼劳工党上台执政之后，认为80年代财政经济危机主要是由于政府干预过多。他们认为应当将一大块商业领域交由市场,让市场竞争机制解决。新西兰预算绩效改革正是在这样的大环境、大背景下推行，具体实施的措施如下：

1.分别定义预算、产出与结果，明确界定各部分的责任。定义预算为带来产出的基本财政成本;产出是由本部门或第三方提供的产品和服务;结果是政府活动实现的社会效益,是指在法律上对公众重要的政府活动和实际结果。新西兰预算绩效管理的突出特征就是分别界定这三部分的各自的职责，每部分的负责人都必须保证本部分的职能得到实现：决策层、领导层须对预算编制方面负责，具体管理部门对于预算资金分配以及产出对社会公众负责。各部门各司其职，互相协作。

2.结合政府中长期战略，制定政府结果导向目标。从1994年开始，新西兰预算绩效管理均与政府所制定的中长期的目标相匹配，并根据目标的重要程度进行先后排序处理，然后落实到部门的具体目标制定上来，将宏观目标与部门具体目标相结合。新西兰的新绩效预算以结果引导预算过程, 不仅要求各部部长在预算中说明产出与政府期望实现的结果之间的联系,还要在审查的过程中广泛地运用经过评估的结果, 这一系列改革为预算的编制、执行、监督和评估建立了明确的结果导向。

3.创新政府财务管理方式。顺利实施绩效评估，通过在预算管理中引入权责发生制功不可没。新西兰是世界上最早引入权责发生制的国家。目前世界上只有新西兰、澳大利亚及英国实行完全的权责发生制预算制度。在其1988年颁布的《国家部门法》和1989年《公共财政法》的框架下，新西兰对于传统的现金收付制的预算管理制度进行了全面改革，引入了私营部门中普遍使用的权责发生制会计制度。通过这一制度，财政部和国库部、国会审计署可以清楚地掌握各个部门的财务信息以及最近几期变动情况，为其评估绩效提供了有力的工具。

（四）上述国家预算绩效管理经验与启示

上述国家由于经济社会存在许多共性，通过预算绩效改革的探索有许多成功与失败的经验可以总结与借鉴，对我国现阶段预算绩效管理改革进一步推进起到少走弯路的作用。截至目前，这些国家的预算绩效改革难说已经完成，仍然在进一步的探索之中，但是归结起来，确有以下几点宝贵经验可供我国借鉴：

1、坚决以市场化为导向进行。无论是美国的新绩效预算还是澳大利亚“4E”标准的公共支出绩效标准，都体现了类似于私人部门的市场化特征。其实绩效理念究其源头，也是在私人部门中首先得到应用。传统的政府行政管理框架以及投入型预算的运作下，政府不注重资金使用效益、低效率甚至浪费公共资金，引起了越来越多人的反对，特别是在公民权利、纳税人意识日益觉醒的今天，表现的尤为强烈。在公共选择理论、委托-代理理论等现代政府管理学说得到广泛传播的今天，对于政府提高公共资金使用效率的呼声也日渐高涨。公民呼声以及学术界共识使得政府在预算改革方面借鉴了更多微观经济主体管理的经验，改善政府在运行效率和产出方面的不足。这种市场化管理方式已经渗透入发达国家甚至发展中国家预算管理的方方面面，成为预算绩效改革的深刻烙印。

2、明确界定绩效目标。美国上世纪40年代绩效预算尝试之所以失败，很大程度上是由于并未整合好部门与社会的发展目标以致于绩效目标的界定方面出现了很大的偏差。新绩效预算则吸取了这个教训，充分整合部门直接产出与社会产出，并在此基础上确定绩效目标。由于与传统投入型预算相比，绩效预算对于项目投入已经大大放松，只把重心放在项目的直接产出与社会产出上。澳大利亚、新西兰等国家在推行预算绩效管理改革的时候，会充分考虑部门与社会当期以及中长期的产出，明确制定各个阶段应当达到效果的整体规划，提升绩效管理的科学性。

3、建立健全绩效评价体系。财政预算管理的核心是绩效，绩效的核心是绩效评价。在充分贯彻了绩效的理念后，如何来评判项目是否满足绩效目标则是首要目标；预算绩效管理实践中，最核心的也是“绩”的标准的确定。绩效评价指标体系的选用如果得当，就能够在很大的程度上提高行政管理的效率，同时，通过对活动或计划建立标准，还可以考核部门各主管工作是否尽职尽责。相反，如果绩效评价指标体系选择不当，或者测量的方法不当，可能还会产生一些负面的影响。建立财政绩效评价体系的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。

4、注重相关法律法规体系的建设，提升政府的透明度。美、澳等OECD国家进行政府预算绩效管理改革十分重视相关法律法规体系的建设，政府预算绩效管理的执行主体、监督部门、职责权限、目标内容、操作规程等都有明确的法律规范与原则指导。举例来说，美国颁布了《政府绩效和成果法案》和《国家绩效评论》；澳大利亚虽然没有颁布专门的绩效评价法案，但是通过新的相互关联的法律来取代现有的制度条文，以便绩效评价的框架上升到法律高度，保证其法律效力；新西兰1994年通过了《财政责任法案》。

5、在预算管理中引入了权责发生制。权责发生制最初由新西兰在上世纪80年代最先引入，从90年代至今，越来越多的OECD国家在政府预算编制以及政府会计核算领域引入该机制，对推动预算绩效改革起到了非常重要的作用。与传统的现金收付制相比，权责发生制不仅仅是对现金投入的费用进行控制，而是对与产出和结果相关的所有费用进行计量，而在预算绩效管理中，这点非常重要。权责发生制的引入使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量产出效益和结果质量的要求，对于探寻合理的预算拨款规模，制定科学的绩效规划，调整未来绩效目标等工作具有不可替代的作用。