《建立社会保障预算及其对财政可持续性影响》课题组

组 长：贾 康

副组长：阎 坤 杨良初 马晓玲

成 员：张晓云 马洪范 李成威 王宏利

李 琳 王 敏

本报告执笔：杨良初 尹招华

根据党的十四届三中全会提出的“改进和完善复式预算制度”和党的十六届三中全会提出的“建立全口径预算管理制度”的要求，应尽快建立社会保障预算，把目前仍在预算外管理的社会保险资金和经常性预算中安排的社会保障资金合并起来，纳入国家预算的统一管理，以便更加完整地反映社会保障事业发展状况，维护社会保障资金的安全，健全我国的公共财政下的复式预算制度，提高社会保障资金管理的可持续性。

一、建立社会保障预算的必要性

发展社会保障事业是政府的一项重要职责，也是财政的一项重要职能。世界上各国政府都将发展社会保障事业视为一项重要职责，从财力和政策上加以支持和引导，尤其是以国家预算为手段规范和支持社会保障事业发展，积累了不少经验。我国是一个正在建立和完善市场经济体制的发展中国家，有必要结合国情正确运用政府预算手段加强对社会保障资金的规范化管理。

1．编制社会保障预算是维护国家预算完整性和强化财政职能的客观需要。2006年我国各项社会保险基金的收支规模已超过了1.5万亿元，随着人口老龄化高峰逼近和社会保障制度的改革和逐步完完善，这一规模会迅速增加。而这一笔庞大的收支是由主管部门自定政策、自行提取、自行支付，不受预算的约束和管理，不但国家预算被肢解，而且直接危及政府预算的权威，收大于支，结余自行使用，而入不敷出又要政府负担和兜底，财政完全处于被动状态，无法控制。必须通过编制社会保障预算将其纳入预算管理，以强化财政职能，维护国家预算的完整性。

2．编制社会保障预算是深化社会保障制度改革，加强社会保障资金管理和使用单位责任的内在要求。我国现行社会保障制度虽几经改革，但仍存在许多弊端，如：国家和企业包揽过多、管理体制不顺、法律法规不健全、管理比较混乱、基金收缴困难、使用中浪费和挪用现象严重等等，严重制约了现代企业制度的建立，关系到经济体制改革的成败。而编制社会保障预算，一方面，将社会保障收支及各项结余的投资运营活动纳入预算管理，直接强化了管理和约束机制，规范社会保障收支及各项基金结余的投资运营活动，提高资金使用效率，促进社会保障事业的发展，另一方面，它本身也是社会保障制度改革的重要内容，有利于推动现代社会保障制度的迅速建立。

编制社会保障预算，社会保障收支活动都要经过预算的编制、审批、执行、调整、监督和决算批复等程序，这样就明确了财政部门、主管部门和社会保障基金经办机构或用款单位的权利和责任，有利于加强社会保障基金的管理，提高资金使用效率，促进社会保障事业发展。

3．编制社会保障预算是规范政府收支，全面反映体现政府的社会保障事业方面所作努力的重要手段。目前我国的社会保障收支处于一种分散状态：一般性税收收入安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，没有明确、单独的反映；社会保险各项基金的收支未纳入预算管理。这种不规范的管理办法不仅在一定程度上造成了资金管理的混乱，而且也不利于全面、准确地反映政府支持社会保障事业的总体情况，难以体现政府在社会保障方面所作的努力，必须通过编制社会保障预算加以规范。

4．编制社会保障预算是加强国家财政宏观调控能力的迫切需要。随着市场经济体制的逐步建立，客观上需要强化政府对经济运行的宏观调控，而掌握一定的财力是调控的基本前提。要达到这一目的，除了继续深化财政体制改革、理顺分配关系以外，编制社会保障预算也是一条必须采取的措施：一是随着社会经济的迅速发展和社会保障体制改革的逐步深化，社会保障收支规模会越来越大，且存在大量的结余。编制社会保障预算，财政部门可以准确掌握社会保障各项资金筹集、支付及其管理情况，对收支预先进行调控，做到既保证社会保障各项基金正常支付，也不至于因社会保障收支大起大落而增加财政赤字，而且大量的结余增加了国家财政依法可以运用的资金，有利于增强国家财政的宏观调控能力；二是社会保障基金的结余是一种递延性消费基金，结余量的大小直接影响到积累与消费关系以及社会供求总量的平衡，客观上也要求国家财政采取相应的手段加以控制和管理。

5．编制社会保障预算是完善复式预算制度的重要内容。社会保障事业是一项具有特定目的的事业，其资金用途具有特殊性，表现在国家预算上，要求将这一类收支单独反映，使社会各界对社会保障的收支情况有一个全面、完整的认识。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中，并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理，既损害了复式预算的职能，又不利于社会保障事业自身的发展。因此，有必要尽快编制社会保障预算，把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来，并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理，以便完整地反映社会事业发展状况，推动社会保障事业的进一步发展。