三、国际上各国编制社会保障预算的经验借鉴

社会保障预算在世界其他各国出现也只有30—50年的事情，在我国进行社会保障制度改革过程中，编制社会保障预算也被列上议事日程，总结和分析各国编制社会保障预算的经验，对指导我国的改革实践具有重要的意义。

1．美国的社会保障预算

美国的社会保障资金以信托基金的形式进行管理。其资金计划先是以独立预算形式编制，后来纳入联邦预算，再后来又从联邦预算中划出，但至今在某些经济分析方面仍需将社会保障同联邦预算联系在一起统一考虑。这种“分—合—分”的变化过程，反映出美国社会保障预算同联邦预算之间关系的演变轨迹。

——1937—1968年独立预算

美国在1937年开征社会保障税，到1940年1月1日建立了联邦老年及幸存者保险信托基金，1965年8月1日建立了残疾人信托保险基金，这两项基金都在财政部设立了专门的账户。有关这两项保险的所有财务活动都分别在两个基金专户中进行。这一时期美国的政府预算有行政预算、现金预算和国民账户预算三个相互独立的部分。美国总统每年向国会呈送的预算只是反映财政部的税收和支出的行政预算，而不包括现金预算和国民账户预算。现金预算是按已收工商税额计算的影响现期国民收入和产品流量的收支预算。国民账户预算是按本期应收工商税额计算的直接影响现期国民收入和产品流量的收支预算。直到1968年美国的老年及幸存者保险信托基金和残疾人信托保险基金这两项信托基金的预算都是在国民账户预算体系中独立编制的。随着社会保障信托基金账户的收支数额越来越大，社会保障事业对经济活动的影响也空前之大。在这种情况下，如果联邦预算还不包括社会保障信托基金收支，显然不能充分反映政府对经济的影响程度，也不利于国会对行政部门的财政监督。为了全面观察政府对经济活动的影响，客观上要求将行政预算同社会保障信托基金预算综合为统一的预算。

——1969—1982年统一预算

将社会保障信托基金计划纳入联邦预算的改革先是由一个专家小组提出建议，该建议要求将政府所有的财政活动都纳入统一的预算中。美国《1921年预算与会计法》规定，总统有权决定采取何种形式的联邦预算，因而在编制预算计划时行政上要服从总统的绝对权威。1968年约翰逊总统发布1969年财政年度“统一”联邦预算计划，从而正式批准实施将社会保障信托基金计划纳入联邦预算。当时该计划属于行政执行，还不是立法行为。1974年，随着《国会预算收支和没收控制法案》的通过，国会找到了一种适合自身的预算目标实现形式，即通过年度预算决议，建立新的程序来规范并控制预算，使预算围绕一个“统一”的方式进行。这样，社会保障和其他信托基金计划都纳入了预算总数，并通过拨款法、授权法以及税收立法等法律文件，使得有关议案逐一落实。至此，社会保障信托基金纳入联邦预算成为法制化。

从20世纪70年代开始，财政问题困扰着全球的社会保障。到20世纪80年代美国的联邦预算出现巨额赤字，而社会保障计划本身却是盈余。为了削减财政赤字，政府每年都必须考虑限制社会保障开支。然而这种常规性的思考引出了另外的担心。即担心公众会对社会保障丧失信心，也担心社会保障盈余会掩盖财政预算赤字。在这种情况下有人建议把社会保障划出联邦预算。

——1983—1992年脱离预算

如果粗略地界定一下，从20世纪80年代后，美国的社会保障计划至少有三次被有关法律明确地从联邦预算中划出：

（1）1983年社会保障修正案。1983年以前，社会保障在政府支出中被放在“收入保障”的项目内，其中包括公民劳务退休与伤残、铁路工人退休、失业保险、食物票证以及其他公共援助项目；医药福利则归类于“公共保健”项目，内含医疗补助，政府批准对各州的街区性保健拨款、生物医学研究、医学教育以及健康培训拨款等诸项计划。1983年社会保障修正案要求，从1993年财政年度联邦预算开始，社会保障的收入与支出要从总统与国会制定的预算总数中划出。虽然医药福利计划中的追加医疗保险部分仍属于官方预算数字中的一个组成部分，但也应该把它作为一个单独的职能分类在预算中突出地显示出来。因此，从1985—1992财政年度，社会保障和医疗福利作为两个主要地独立职能项目，被更加明显地体现在政府与国会地预算中。

（2）1985年平衡预算和紧急赤字控制法案。该法案的目的是到1991财政年度使联邦预算进入平衡状态，它吸收了关于进一步改革社会保障预算处理办法的议案，加速了社会保障“脱离预算”的改革。不过因消除赤字需要一定的时限，故该法案规定在计算预算赤字和执行本法案确立的预算赤字目标时，还需计入社会保障信托基金的收入与支出。这样，在联邦预算如何对待社会保障问题上，1985年的法律似乎自相矛盾。唯一能明显地体现社会保障计划脱离预算的，是总统预算和其他预算表上开始出现带有或不带有社会保障的数字。因此，尽管从技术上把社会保障排除在预算总数之外是从1986年就实施了，但为了估算整个赤字情况，该法案仍然把社会保障计入预算总数，一直到1991财政年度。

（3）1990年混合预算调节法案。按1985年法案，为了确定预计中的赤字下降是否在法定的目标范围内，将社会保障的收入与支出纳入预算总数的预测中。1990年混合预算调解法案规定，在计算联邦预算时，也要将其排除在外。其主要条款有：社会保障很大部分脱离新的预算实施规则；将社会保障正式地从预算总数的所有计划中划出，建立新的最低额预算程序，以保护信托基金平衡为目的考虑社会保障立法。这些规定应用在总统准备的预算中，应用在国会制定的联邦预算中，也用在了计划减少和控制预算赤字的预算程序中。最初写出这些规则只想用于1991—1995财政年度。但实际上这些规则一直延用到现在。

美国的社会保障预算（包括整个联邦预算）有着极强的严肃性，每一次变动都有相应的法案跟随。社会保障预算不仅从内容上、表现形式上脱离联邦预算，而且还从预算程序上设立“防火墙”，以防止不利于社会保障信托基金平衡的议案产生。将社会保障预算同政府预算统一考虑，便于全面分析政府对经济活动的影响，但社会保障的盈余无疑会掩盖政府预算的赤字。中国目前的财政赤字如果将社会保障潜在的债务考虑进去，应该比现在的数字要大得多。美国的社会保障盈余也是“空账”记录，并不代表有那么多资金存在信托基金账户上，对社会保障税盈余的投资问题在美国同样也是在探讨的问题。