五、建立社会保障预算的若干配套措施

为了确保社会保障预算编制和执行的正常运行，必须加快社会保障制度的健全和管理体系的统一和规范，才能发挥社会保障预算在保障资金安全和社会保障制度的可持续发展中的作用。

1．建立多支柱的社会保险体系，应对人口老龄化的挑战。

为了避免建立社会保障预算以后，增加政府社会保障的负担，必须建立多支柱的社会保险体系。据有关方面预测，到2050年，我国60岁以上人口将达到4.5亿，老龄化率达到30%左右。面对日益严重的人口老龄化，我国的社会保险制度还很不完善，靠政府兜底的基本社会保险支撑的格局没有发生大的改变。如何化解当前的困难，必须发挥政府与市场两个作用，从制度建设入手，建立健全基本保险、补充保险、商业保险多环节构成的社会保障体系。可借鉴澳大利亚强制缴费年金制度的经验，加快以企业年金、职业年金为内容的补充养老保险制度建设，注意处理好基本保险、补充保险的配比关系，发挥多支柱社会保险制度的作用，促进社会保障制度的可持续发展。

2．提高社会保险管理的社会统筹层次，提高社会保险基金的调剂能力和抗风险能力。

按照社会保险的“大数法则”，参加社会保险的人数越多，就越具备抵御风险的能力。现在社会保险大多实行县级、市（地）级统筹，养老保险省级统筹只是部分地方实行，使社会保险收支在一些较贫困地方过早出现赤字，更谈不上调剂余缺。我们建议，近期尽快落实养老保险省级统筹措施，对其他社会保险项目则在地（市）统筹基础上，将基金纳入“收支两条线”管理或地方预算内管理。中长期看，养老保险应实现全国统筹，失业保险实行省级统筹，医疗保险实行地（市）统筹，工伤、生育保险完善县级统筹办法，既调动各级政府管理社会保险的积极性，又提高社会保险的抗风险能力。

3．开征社会保险税，加强社会保险基金的征缴。

建立社会保障预算以后，如何从财力上确保预算执行是首先要解决的问题。在澳大利亚基本养老保险资金来源于政府一般税收，补充养老保险——职业年金则是采取强制缴费，由联邦税务署统一征收，保证了所有适龄劳动者必须缴纳职业年金和职业年金基金的供应。而我国基本社会保险基金还是采用缴费制，由于缺乏税法的强制力产生大量的拒缴、拖缴、少缴现象，由于缺乏健全和掌控企事业单位财务资料的征管机构和队伍，难免产生征管基数不实、虚报冒领等现象，出现社会保险基金因征管不力而大量流失的问题。因此，缴税制明显优于缴费制。开征社会保险税，由税务部门统一征收社会保险基金，有利于确保收入稳定可靠，改变现行缴费办法存在的拖缴、少缴、拒缴现象；有利于建立规范化的基金预算管理，确保社会保障支出的稳定性和资金的保值增值。

4．划分社会保障事权，强化各级政府的社会保障责任。

社会保障预算建立以后，必须根据事权划分明确各级政府的收支责任。尽管在澳大利亚社会保障的责任主要由联邦政府承担，州和地方政府主要是从联邦政府那里得到资金，完成部分社会保障服务，或承担小量的社保事务，如在社会救助和社会福利方面。我国是一个13亿人口的大国，地区差异较大，政权架构层次多，不可能完全由中央政府承担所有社保事务，必须适当划分中央和地方的社保事权。为了改变现行社会保障资金管理中存在的“吃大锅饭”现象，必须明确中央和地方各自承担的社会保障责任，调动各级政府的积极性。从近期看，中央政府负责全国社会保障总体规划、法律、法规和有关政策制订和下达，对应由中央政府承担的社会优抚安置、社会救助、公共卫生和农村卫生项目给予专项补助，并监督资金使用。对社会保险要通过完善现行制度，使之建立具备抵御风险的安全机制；建立社会保险基金投资运营机制，实现保值增值；加强社会保险收、支、结余资金的监管；建立规范的社会保障资金转移支付制度等途径，强化中央政府的责任。地方政府主要落实和执行中央政府有关社会保障法律、法规和政策，对应由地方政府承担的社会优抚、社会救助、社会福利、公共卫生和农村卫生等项目保证经费供应，安排和使用好中央政府的专项补助。从长期看，应将不同的社会保险项目事权合理配置到中央和地方各级政府，养老保险实行全国统筹，失业保险实行省级统筹，医疗保险实行地（市）级统筹，也可实行县级统筹，调动各级政府管理社会保障资金的积极性。划分政府间社保事权，便于划分各级政府的支出责任，更好地编制各级政府社会保障预算。

5、开辟筹资渠道，弥补社会保险转轨成本引发的基金缺口问题。编制社会保障预算以后，为了避免当期社会保险转轨成本占用基本养老金积累，影响未来养老金的支付，必须筹集资金弥补当期发生的转轨成本：一是调整财政支出结构，增加对社会保险基金的补助，特别是养老保险补助；二是处置或转让部分国有资产，或者从国有控股企业的利润中上缴部分分红或资金占用费，转入社会保险基金；三是从发行的福利彩票收入中拿出部分收入，弥补当期发生的社会保险转轨成本。以确保每年社会保障预算收支平衡，个人账户积累逐年壮大。

6．加强社会保险基金监管。

随着社会保险覆盖面的不断扩大，我国社会保险基金的规模已有相当的规模，2005年养老、失业、医疗、工伤等社会保险金征收达7000亿元。对如此庞大的基金，必须加强监督和管理，以确保基金的安全运营。建议：一是尽快制定《社会保险基金监督管理条例》，最终形成法律，使基金管理有法可依，用法律法规保障基金的安全。二是抓紧成立全国社会保险基金监督委员会，由社会知名人士、企业和职工代表等参加，负责对社会保险基金管理、使用和运营的监督。各省区市也应建立相应的监督委员会，负责对本地区社会保险基金的监督。三是要逐步建立健全社会保障预算，加强对社会保障资金的法制化管理，更好地接受老百姓和人大代表的监督。

7．审慎投资和运营，积极探索社会保险基金保值增值的有效途径。

澳大利亚在养老保险基金运营方面的实践证明，只要管理规范，科学运营，是能够实现养老保险基金保值增值的。近些年，我国也尝试过养老保险基金保值增值的途径，但由于没有法律保障，管理不规范，结果在基金运营中出现了一些偏差，搞房地产亏损、购买股票套牢，不少基金被挪作它用，至今难以收回。针对这些问题，劳动保障部于2006年下半年发出了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，要求严格管理社会保险积累基金，除按规定预留必要的支付费用外，全部存入银行和购买国债，在国家做出新的规定之前，一律不得进行其他投资。明确规定将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，不得挤占挪用。这一决定在当前情况下，无疑是非常正确的。但是，毕竟银行利率和国债回报率是偏低的，使社会保险基金保值增值面临越来越大的压力。因此，从长远来看，积极探索社会保险基金保值增殖的有效途径，吸取教训，借鉴澳大利亚等国家的成功经验，变一律存入银行和购买国债为有限度地放开，积极稳妥地进行投资运营。对基本养老保险的个人账户积累和目前正在发展的企业年金要积极探索市场化运营方式，在健全社保基金投资运营机制的前提下，运用委托代理制、招投标制选择合适的投资管理人、投资托管人、投资经理人组成的投资运营机制，完善现有国债、银行存款投资途径，开辟和探索证券市场投资、其他金融投资的途径和办法，提高有限养老保险结余资金保值增值能力。

8.实现财政与社会保障之间的协调、可持续发展

中国各级政府都一定程度上面临着由社会保障带来的财政压力，能否处理好这一问题，不仅关系着社会保障事业的发展，而且也影响到财政的可持续发展。为保证养老保险基金收支运行的可持续性，保证企业离退休人员养老金的社会化发放，财政的补助资金就必须逐年增加。为了稳妥处理人口老龄化高峰期的养老金支付问题，政府应当充分发掘和调度一切可能的公共资源，多渠道筹措资金加以解决。更重要的是，要尽快建立基本养老保险基金的自我平衡机制。