四、中央政府与地方政府社会保障事权划分的基本构想

实际上目前中央和地方都在参与社会保障管理，有些事权还是比较明晰的，而且符合中央与地方事权分工的要求和财政承受能力的，不宜作大的调整；应该明晰的主要是当前中央政府与地方政府尚未到位的事权以及与地方有争议的事权。为了适应当前我国社会保障制度改革和完善的总体趋势，分近期和长期两阶段描述中央政府和地方政府社会保障事权的分工。

1．中央政府应承担的社会保障事权

（1）近期中央政府应承担的社会保障事权。

从社会保障的宏观层面看，（1）全国社会保障体系的总体规划，重大社会保障改革方案和政策的研究和制订。（2）全国社会保障制度特别是中央直接管理的社会保障项目的法律、法规的制订、颁布和实施。（3）全国社会保障尤其是中央直管社会保障项目的政策的制订、下达和执行。（4）社会保障制度和基金监管体系的建设，包括行政监管、社会监管、法律监管体系和制度的建设。（5）全国社会保障基金投资运营法律和法规的制订和颁布、中央管理的社会保障项目投资运营体系的建设和投资安全监管政策、法规的制订和实施。

从财政拨款的社会保障项目看，主要是完善现行中央政府对中央财政拨款的社会保障项目的事权配置：（1）在社会优抚安置方面。中央政府负责社会优抚和安置的法规、政策的制订、颁布和实施；指导地方政府落实中央有关社会优抚和安置政策，监督地方政府做好社会优抚和安置工作；重点保障烈属、革命伤残军人、在乡退伍红军老战士的抚恤补助；中央财政在安排转移支付时，对在乡老复员军人较多、财政困难的革命老区和贫困地区的抚恤补助给予照顾；对全国重点烈士陵园和部分承担伤残军人救治和供养的优抚单位给予适当补助，军队离退休人员所需经费及军休干部管理机构所需经费的安排；对特、一等伤残义务兵建房、符合安置条件的城镇退役士兵职业技能培训给予适当补助。（2）在社会救济方面。负责全国社会救灾和救济法规、政策的制订、颁布和实施；指导地方政府落实中央有关社会救济法规和政策，以及地方应承担的社会救济事权的实施情况。对遭受特大自然灾害地区的地方政府在安排灾民吃、穿、住、抢救、转移、安置、治病等经费发生困难时给予专项补助，并设立中央级救灾物资储备资金，安排特大自然灾害恢复重建补助等；对中西部地区特别是贫困落后地区建立城市居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度给予适当的专项补助；建立社会救济资金使用考核和监督体系，对全国社会救济政策落实和资金使用实施全面的考核和监督。（3）社会福利方面。制订全国社会福利和残疾人事业的计划、法规、政策，并在全国组织实施，指导地方政府落实社会福利和残疾人政策、法规；安排对残疾人康复、体育、教育、无障碍设施建设项目的专项补助；指导和监督社会福利彩票的发行和资金使用。（4）公共卫生与农村卫生方面。制订和实施全国公共卫生和农村卫生规划、政策、法规；指导地方政府落实全国公共卫生和农村卫生的规划、政策和法规；安排对地方防治防疫等公共卫生事业的专项转移支付；对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置给予专项补助；对贫困地区建立农村合作医疗按实际参加人数和补助定额给予资助，对贫困地区农民贫困家庭医疗救助给予适当支持。

从当前养老、失业、医疗等主要社会保险支出责任和补偿责任看，由于社会保险缴费、收支、管理和基金投资运营事权主要在市（地）、县（市）一级政府，中央限于制定有关政策和法规。因此，中央政府要从四方面强化自身承担的事权：一是完善现有的社会保险制度，使之具有抵御风险的安全机制，防止加重中央财政补贴负担。养老保险法定缴费年限由目前的15年延长至25年，没有达到法定缴费年限的降低养老金待遇；同时降低缴费率与替代率，即目前养老保险缴费率28%降至20—23%，相应替代率从目前80—90%降至60%。不降低缴费率，补充养老保险难以成长；不降低替代率，养老保险难以形成积累。同时，严格养老金和失业保险金的发放条件。二是建立社会保险投资运营机制，实现结余资金的保值增值。目前养老、失业保险结余资金由地（市）、县一级政府管理和投资运营，主要以活期利率存放银行或者部分购买国债，虽然方便了地方政府使用这笔资金，但资金增值率过低，且大多成为呆账和死账，如果中央政府没有一个社会保险基金投资运营条例出台，对地方的社会保险基金投资作出严格规定，不但结余资金达不到保值增值的要求，甚至连本金难以收回，成为养老保险收支难以为继、未来隐性债务更大的最大隐患。三是加强对社会保险收、支和结余资金的监管，确保基金安全。关键是尽快出台社会保险基金监管法规和健全监管体系，杜绝和防止各种挪用、侵蚀、贪污社会保险基金的现象发生，清理各种欠缴、拒缴行为，切实保证发放到位，加强结余资金投资运营管理，才能确保基金的安全，建立良性循环的社会保险运行机制。四是建立规范的社会保险补助制度。

（2）中长期中央政府应该承担的社会保障事权。一是强化社会保障宏观层面的事权，即规划权、法律法规权、政策权、监管权和投资运营权，尤其要在法律法规、基金监管和投资运营的事权方面有所突破，逐步规范，实现中央政府对社会保障有效、规范的宏观管理。二是进一步明确和完善中央政府对财政拨款社会保障项目的事权。加强对中央政府直接管理的财政拨款社会保障项目的总体规划、政策法规、收支管理、资金向地方的转移支付等方面的事权；明确中央与地方共同管理的财政拨款社会保障项目各自承担的事权和责任，如政策法规权的分配、资金供应范围的确定、资金使用的监督等。三是提高社会保险基金社会统筹层次，将不同社会保险项目的事权合理配置到中央和地方各级政府，调动各级政府管理社会保险基金的积极性。我们认为，应尽快将养老保险基金的社会统筹层次上升到全国统筹，由中央政府统一实施对全国养老保险基金的全面管理，即养老保险基金政策法规、基金征缴、社会化发放、投资运营等事权由中央政府承担，地方政府仅仅执行有关政策和承办相关业务。这是养老保险基金在社会保障基金的特殊地位和对未来国家社会经济的影响所决定的。对失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等，中央政府只有政策法规权和基金监管权，其他均交给地方政府承担。