三、当前社会保障事权划分存在的问题

1、社会保障事权界定不够明确。市场经济国家的社会保障制度是从无到有逐步发展起来的，其理论指导主要是实现自由竞争条件下的帕累托最优状态的福利经济学，而我国则恰恰相反，是从高度的计划经济演变发展而来的，国家从无所不包到按照市场趋向改革，尚无先例可寻，社会保障的范围界定尚难以有一个明确的理论来指导，仿佛一切与社会保障相关的问题，政府都是无条件地承担，而关于其承受能力的考虑则相对较少。在这种情况下，政府的社会保障责任由市场和政治因素来决定，往往超出政府的财政承受能力。社会保障事权没有一个规范的界定，财政也就始终处在高压、被动的工作局面之中。

从当前社会保障制度的建立看，政府的责任边界不清问题较为突出。社会保险资金的筹集原则上要求体现国家、企业、个人三方合理负担，在实现统账结合之后，企业和个人的缴费率都以固定比例体现在账户上，但是社会保险收支平衡关系是建立在参与者权利与义务相称的基础上，在收不抵支时首先要调整缴费率，最后才由财政兜底，意味着财政将充当最后付款人的角色。同时，“财政兜底”的承诺则容易造成地方虚报隐瞒，最后的资金缺口，还得中央解决，否则国家的信用和社会的稳定都会受到影响。政府责任的边界不清，难以从制度上保证社会保障的有效运转，也不利于政府很好地履行职责，而且问题逐渐累积，政府在社会保障支出中的风险也将不断增大。当前我们片面强调了基本保险，而忽略了由企业或市场承担的补充保险和商业保险的发展，以至于政府负责的基本社会保险负担越来越重。

2、分税制中对政府间社会保障事权与财权未作明确划分，给目前的财权与事权划分留下了隐患。1994年确立的分税制财政体制，明确了中央和地方之间的财权，但对事权的划分只作了粗线条的、原则上的界定，而对社会保障支出这一重要事权如何在中央与地方间划分，没有给出明确的界定。1994年分税制改革时，社会保障改革尚在探索之中，社会保障制度改革限于养老、失业保险局部改革，而且养老保险和失业保险制度也具有很大的不确定性，难以对中央与地方之间社会保障事权作出划分，后来虽然社会保障制度改革的范围不断扩大，体系更加健全，但是也没有对社会保障事权作出调整。由于社保事权划分始终没有明确，在遇到社会保障事权划分争议时操作难度增大。地方政府虽然管理社会保障资金，往往以财权和事权没有到位而拒绝承担社会保障的补偿责任，以致于中央和地方相互推诿，加大社会保障运行风险。

3、财政拨款的社会保障资金按灾害程度或支出规模的大小划分中央与地方责任，执行中难以掌握，往往中央财政承担过多责任。分税制实行以来，对于社会救济和社会福利等社会保障项目，往往按照受灾害损失程度或支出规模的大小来划分中央与地方的事权，这种运作经常造成类似“一事一议”的现象，执行中难以掌握，难以形成一个长效机制促使地方发挥自己的潜力，反而容易促使地方加快了“跑部要钱”的步伐，导致中央财政承担过多的责任。但是所有这些支出并不是一种统一的制度安排，没有一种固定机制，随意性较大。这种状况不仅加大中央财政的负担，而且也造成了地方政府的不规范操作：落后地区往往把灾害损失夸大，尽可能多地争取中央财政救灾资金；发达地区往往在中央与地方负担灾害损失的比例上讨价还价，尽可能减轻地方财政的负担。正因为责任和事权模糊，又缺乏制度和法律规定，使得地方很容易把责任推给中央，加重中央财政的负担。

4、社会保险基金管理权和调剂权均在地方，中央难以调控，而补偿责任主要依赖中央财政，是一种财权与事权脱节的资金管理体制。由于我国目前的经济发展情况，社会保险基金统筹的层次比较低，除个别项目由省级统筹以外，多数都由市县两级统筹。在社会保险的实际运作中大致是中央出政策，而地方政府负责具体落实。由于统筹的级次低，社会保险收支有结余时，地方擅自提高支付标准，多花钱，中央无法调剂；当地方社会保险收支出现缺口时，又依赖中央补助，甚至有些缺口地区还与结余地区攀比待遇水平，造成中央为维护稳定被动拿钱。同时由于财权与事权脱节，责任与利益脱节，地方在管理社会保险基金过程中，或者放松管理，对征缴过程中发生的瞒报缴费基数、拖缴、欠缴行为缺乏有力的追缴手段，由于收缴不力发生的缺口变成向中央要补助的借口；或者对社会保险结余资金不是按规定购买国债或银行存款，而是挪用于地方基本建设项目、搞房地产、甚至炒股，造成大量结余资金变成呆账、死账，由此产生的损失浪费变成向中央要补助的依据。特别是中央出台养老保险补助政策以后，有结余的地方存在突击花结余的现象。这种低效率的社会保险基金管理体制只会给未来社会保险的支付带来破坏性的损害。