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焦点关注

怎样从法制角度规范和约束地方政府行为

关键思路

《环境保护法》的修订应该突出地方政府及其政府领导的责任

记者:我国目前有无规范和约束地方政府行政行为的法律规定？是否有法律或政策可以约束一些地方政府的行为，比如约束和纠正像固镇县领导这样的决策错误？

马庆钰:“停职”是一种比较模糊的处理方法，是一种问责的形式，而不是一种正式的处分形式，主要适用于党员领导干部。停职是假定被停职人履职当中出现了错误，为有利于弄清真相暂时停止现任职务。简单地说，就是现在担任的职务还没有免去，不过暂时停止工作，如何发落还要根据后果的严重程度。“停职”是一个很有弹性的方法:可以是一种真正的惩戒手段，也可以是一种躲避风头的权宜办法。对于使用这个方法的一方来说，具有进可攻、退可守的作用。

鉴于“停职”不是一个严格意义上的法律处分，因此在党内管理中经常使用。尤其是在“暂行规定”发布后，全国各级党委都制定了干部问责暂行办法，有些和“两办”的规定基本一致，有的地方则还增加了自己的新内容。问责制的建立与施行，一方面有利于规范领导干部的廉政和作风建设，但同时也有待于进一步完善。特别是有的地方党委的问责规定还存在较大缺陷，尤其是在实践中随意性较大，不是严格按照“暂行规定”的实质精神去做，而是根据自己的需要任意添加问责内容和行使问责权力。

为使问责更加规范、更加具有严肃性，应当对“暂行规定”加以修订。例如为了避免党委领导随意而为，应当在其中增加对做出决定的一级党委的主要负责人的责任规定，下属党员领导干部出现问题可以问责，但是如果问错了并造成不良后果和影响，做出决定的党委负责人应当承担相应的过错责任，承担惩戒后果和相应的政治风险。

记者:虽然《环境保护法》等法律对地方政府的环境保护责任提出了要求，但在当前行政法律体制下，这种要求的落实能否得到有效保证？规范和约束地方政府的环境保护行政行为，需要在哪些相关的法律制度中做出怎样的规定？

马庆钰:我国的《环境保护法》发挥了重要作用，但由于在1989年出台以后，没有进一步完善和修改，其中一些规定已经难以适应经济形势变化的需求，难以适应科学发展理念指导下的社会经济发展的实际需要。

在这部法律里，有很多偏软的、比较原则性的内容，如对环境污染责任主体的处罚就比较轻。其中有一条是，造成污染事故的企事业单位情节较重的，对有关责任人员给予行政处分。这就属于比较含糊的规定。情节较重该如何定性？责任处罚仅仅是行政处分而已吗？如果对环境和生态造成了破坏性后果，行政处分显然是远远不够的。

我国通过的《宪法修正案》中有很多内容对于指导环境保护方面的立法和司法都具有重要的作用和意义。特别是我国现行的《刑法》是1997年修改的，其中关于环境保护方面增加了刑事处罚的条款。这些措施对环境违法来说是有很强惩戒力度的，作用也十分重要。但是，1989年出台的《环境保护法》却一直没有相应修订，这就造成了《环境保护法》与《宪法》和《刑法》衔接不够。就环境保护责任主体而言，《环境保护法》仅对环境保护监督管理人员有所规定:“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可是却没有对国家和地方政府有明确约束，这导致一些地方政府游离于环境责任之外，为了招商引资和GDP增长，忽视甚至干预环境保护，成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。

因此，必须加快修订《环境保护法》，以使其与当今已经变化了的社会发展需要，与科学发展、可持续发展和健康发展的要求相适应，与《宪法》、《刑法》中关于环境保护的内容相协调。目前环境保护与执法的严峻形势提醒人们，在修订《环境保护法》时，涉及法律责任的部分除了规定环境保护行政机关及其工作人员的法律责任外，尤其应当明确落实地方党委和政府行政领导的责任，就地方党委和政府与生态和环境保护的责任关系建立起一个相应的责任联系。如果在相应的区域范围内出现环境污染问题和生态破坏，那么其后果的承担者不应仅有肇事者，还要根据因果关联性追究环境问题发生地党政主要负责人的相应责任，直至让其承担刑事责任。这样就可能避免类似此次案例中的情形再次发生。