張怡恬：從歷史演化中探尋社會養老保險制度效率變化規律

摘要：本文梳理了發達國家社會養老保險制度建立和發展的過程，利用本文提出的社會養老保險制度中觀—社會、經濟效率分析框架，對發達國家社會養老保險制度效率進行了分析，描繪出社會養老保險制度創立以來的制度效率大致的曲線變化：發達國家的社會養老保險制度效率經歷了二戰以前的社會效率、經濟效率都較低的低效率區間，二戰后躍升到社會效率、經濟效率都較高的高效率區間，從20世紀70年代中后期制度效率下降到社會效率較高、經濟效率較低區間中的低位區，進入21世紀效率開始有所回升。本文對發達國家社會養老保險制度效率變化的具體原因進行了分析，得出了社會養老保險制度設計必須與社會結構相適應﹔制度水平必須與經濟發展水平相適應﹔經濟穩定增長對社會養老保險制度健康發展具有重要意義等規律性認識。

關鍵詞：效率 社會養老保險制度效率 中觀—社會、經濟效率分析框架 社會養老保險制度歷史演化

一、 社會養老保險制度效率的主要評價依據

效率這一概念最早產生於機械學，指輸出的熱能量與輸入的熱能量之間的比率。而后，這一概念被廣泛應用到經濟學，成為經濟學的核心概念之一，並進而進入社會學、管理學、法學等多個學科領域，成為各學科重要的研究命題。無論在哪一個學科，效率的基本含義都是產出與投入之比，其核心問題都是研究如何用最小的投入獲得最大的產出。隻不過由於不同領域所研究的產出與投入的內涵不同，導致效率的具體內容在不同學科之間存在差異。比如在經濟學中，效率有勞動效率、資源配置效率、帕累托最優等，其核心是研究如何用最小的經濟投入，達到最大的經濟產出。在社會學中，社會效率則是指社會經濟資源，包括物質、非物質資源的投入與相應社會效益產出的比率，社會效率包括環境改善、機制更新、福利提高及社會和諧等各個方面。（許培栓、劉富有，2007）《中國大百科全書•政治卷》中“行政效率”(administ ration efficiency) 詞條為：“在一定時間、空間內行政活動付出的代價與取得的成果之間的比率”，並且，“判斷行政效率的高低是很復雜的，不限於計量人、財、物等的投入和產出的比率，還包括對社會效益的評估”，所以，“行政活動所付出的時間、人力、物力、財力等愈少和愈小，獲得的工作成效愈大，則行政效率愈高﹔反之，行政效率愈低。”其公式為：行政效率=行政產出/行政投入。法學中也有效率的概念。比如法律效率是指法律效益與法律成本之比。法律成本是指生產法律的社會效益所投入的各種法律資源的耗費，法律效益是實行法律所產生的有益的社會效果同法律的全部社會效果之比。這裡社會效益包括法律能促進的政治、經濟效益和法治文明秩序等等。（郭道暉，1996）

對社會養老保險制度的效率問題，國內外也有比較豐富的研究。但對於相關文獻的梳理可以發現，雖然社會養老保險制度已經被廣泛認可為是一項要發揮社會功能等多種功能的社會制度，但對制度效率的研究還局限在經濟效率方面，對社會養老保險制度效率的全面、深入闡釋基本上還是理論空白。由於社會養老保險制度是追求公平與效率相統一的制度，對效率問題的研究不深入、不全面，已經影響到社會養老保險理論和實踐的深入發展。

事實上，社會養老保險制度是一項目標多重、功能復雜的社會制度，從投入來看，社會養老保險制度投入的是資金要素、人力要素、技術要素﹔從產出來看，包括社會效益、經濟效益、政治效益、文化效益、對微觀主體的激勵和保障以及制度運行等多個方面。這決定了社會養老保險制度效率必然是一個復合概念。下表對社會養老保險制度各層次的效率及其評價依據做了簡單梳理。

表1 社會養老保險制度各層次效率的評價依據

上表簡單梳理了社會養老保險制度效率的分類、預期產出和評價依據。其中，社會、經濟、政治、文化效率屬於宏觀效率。社會養老保險制度的宏觀效率，是制度產生、發展所追求的主要目標，或者說為制度存在提供了合法性和群眾基礎。對宏觀效率的追求，也成為社會養老保險制度調整和演進的主要動力。自然，宏觀效率是社會養老保險制度的根本效率目標和評價依據。又因為社會養老保險制度肩負的化解社會養老風險、維護社會穩定、促進社會和諧的特殊使命，在宏觀效率中，社會效率是核心，經濟效率是重要方面。上表中，公平共識的表現（1）和（2）為社會效率較高，表現（3）、（4）、（5）則為社會效率較低。經濟效率則要結合一國的國情和經濟背景具體分析。而政治效率和文化效率實際上是社會效率和經濟效率的派生效率。

制度運行效率是制度的中觀效率，它雖然只是一個制度財務平衡的問題，不牽扯到制度是否合意，但它是制度存在和發展的前提和基礎，因此也是制度具有綜合效率的前提和基礎。而且一旦制度運行效率降低導致制度不可持續，就會誘發制度變革，換言之，制度運行效率危機是必須以制度的調整或變革來終結的。

由於個體存在差異，同樣的制度待遇，對不同的微觀主體會產生不同的微觀效率。但微觀效率能夠內化在宏觀效率之中，並通過宏觀效率反映出來。因此，微觀效率是制度追求的重要目標，但它不構成評價制度效率的主要依據。

因此，評價社會養老保險制度綜合效率（以下簡稱制度效率）主要看三個方面：社會效率、經濟效率、中觀效率（制度運行效率），也就是表1中標注出灰色底紋的區域。其中，社會效率是制度效率的核心，經濟效率是制度效率的重要方面，中觀效率（制度運行效率）是制度有效率的前提和基礎。這樣就構建出一個中觀—社會、經濟效率的分析框架。（見下圖1）

因為中觀效率（制度運行效率）的變化會直接影響到宏觀效率，並在宏觀效率中反映出來（當然可能會有一定的滯后性），所以在一段足夠長的歷史時間內，宏觀效率完全能夠反映出制度的真實效率，並作為評判制度效率的主要依據。也就是說，對社會養老保險制度效率的分析，或者是在制度具有中觀效率的前提下，通過分析宏觀效率，主要是分析社會效率和經濟效率，來預測或判斷出這一制度的效率﹔或者是在一個相當長的歷史時期內，觀察制度的宏觀效率，主要是社會效率和經濟效率，來判斷制度效率。本文研究的是跨度100多年的社會養老保險制度發展的較長歷史時期，因此主要從后一種思路來分析和研究。社會效率與經濟效率按照高低來組合，可以組合出四種結果，用於描述和判斷社會養老保險制度效率，按照從高到低的排列分別是：Ⅳ社會效率高、經濟效率高，Ⅲ社會效率高、經濟效率低，Ⅱ社會效率低、經濟效率高，Ⅰ社會效率低、經濟效率低，即Ⅳ＞Ⅲ＞Ⅱ＞Ⅰ。組合Ⅲ（社會效率高、經濟效率低）所代表的制度效率高於Ⅱ（社會效率低、經濟效率高）的原因在於：社會效率是宏觀效率的核心，是制度存在和發展的最根本的目標，經濟效率雖然也很重要，但它不是制度存在和發展的最根本的目標﹔而且社會效率低會造成社會動蕩等巨大的社會成本，嚴重損害社會生產，進而嚴重影響經濟效率，所以組合Ⅱ與Ⅲ來比較，Ⅲ代表的制度效率大於Ⅱ代表的制度效率。

對制度效率的這一簡要分析，是下面對發達國家社會養老保險制度歷史演化及其效率變化的經驗研究的理論基礎。