三、發達國家社會養老保險制度效率變化的原因分析
（一） 二戰前制度效率較低的原因
這一階段，社會養老保險制度效率較低的主要原因在於：制度覆蓋面過窄、待遇過低，投入嚴重不足。制度初建時僅覆蓋藍領工人，雖然之后范圍有所擴大，但仍然有大量勞動人口沒被覆蓋進來。而且與發達國家20世紀初期人均壽命不到50歲、20世紀30年代人均壽命也還不到60歲的人口壽命相比，65—70歲的退休年齡實在是太高了。1913—1930年前后，德國、日本、挪威、瑞典、荷蘭、英國、美國等十個國家政府養老支出簡單平均值佔GDP的比重大約僅為1%左右（坦齊和舒克內希特，2005），這說明制度的充裕程度是不足的。覆蓋面窄、待遇低、投入不足帶來的后果就是人們從制度中不能獲得較大滿足，制度的微觀效率比較低，無論是個體的幸福感、滿足感還是對個體的勞動激勵都不夠。微觀效率比較低也導致了人們對於制度的公平性難以有較高評價，引起制度的社會效率不足。而對個體的勞動激勵不夠和制度資金規模小，當然也導致制度不可能對經濟發生較大的影響。
在20世紀30年代，迫於社會壓力，發達國家社會養老保險制度經歷了一些方向性的調整，並呈現出覆蓋范圍有所擴大，保障水平有所提高，放棄嚴格保險原則和生活狀況調查，福利性增強等趨同的發展趨勢。之所以會出現這些趨同的取向，是因為當時資本主義社會的生產矛盾已經日趨尖銳，各資本主義國家都試圖從自身內部找到解決矛盾的辦法。以社會養老保險制度為主要內容的社會保障制度，是緩解資本主義社會生產矛盾的有效且唯一的方法，是工業社會規避養老社會風險的必然選擇。社會養老保險制度的上述調整，體現出社會養老保險制度作為上層建筑，要同經濟基礎和生產力狀況相適應的內在張力。
（二） 二戰后到20世紀70年代制度效率大幅提高的原因
這一階段，社會養老保險制度效率大幅度提高，首先是因為根據社會結構變化和經濟發展狀況，制度進行了從理念到內容的調整，擴大了覆蓋面、大幅度提高養老待遇。戰后增加養老金水平的廣泛而深入的社會呼聲以及對市場認識的深化，使制度理念得到了突破性的發展，人們更深刻地認識到市場不是萬能的，建立社會養老保險制度來促進實現公平、互濟具有正當性和必要性。同時，人們也開始注意到社會養老保險制度在調節經濟周期、促進經濟增長方面的較大作用。正是由於上述認識的深刻變化，使得社會養老保險制度不再是一國社會政策的補充，而逐漸成為社會政策的主體內容和經濟政策的重要組成部分。很多發達國家都把社會養老保險的待遇水平從相當於社會救濟金的水平轉換為在工人退休時維持其退休前的相對生活水平。相應地，它的制度理念更加明確，制度設計也更加精細和完整。可以說，制度擴大覆蓋面、提高待遇、增加公共養老金支出等一系列調整是制度理念變化的表現，是順應社會意願、達成社會共識的結果。這樣的變化和調整自然會帶來社會養老保險制度微觀效率和社會效率的大幅度提高。社會養老保險收支規模的擴大和政府對於社會養老保險制度經濟功能的認識和有意識運用，也促進了經濟長期繁榮，制度經濟效率也有很大提高。
其次，受益於全球經濟的高速增長。二戰后長達20年的經濟高速增長，使得西方發達國家社會財富迅速積累，為擴大社會養老保險制度覆蓋面和提高保障水平提供了物質基礎。
第三，勞動年齡人口佔比較高。雖然在這一階段，一些發達國家已逐步進入老齡化社會，但總體來看，制度贍養比仍處於可接受的范圍內，而且由於勞動年齡人口佔比較高，或者說少兒撫養比較低，人口總撫養比較低。1950年發達國家的老年贍養比為12%，1960年為14%，1970年為15%，但由於少兒撫養比較低，因此總撫養比分別為1950年的54%，1960年的58%，1970年的56%，低於世界水平（世界人口總撫養比1950年為65%，1960年為73%，1970年為75%） 。少兒撫養比低，相對增強了社會老年贍養的能力。 此外，這段時期，越來越多的女性進入社會工作，再加上比較低的失業率等，都為制度發展和制度中觀效率和社會效率、經濟效率等的提高創造了良好條件。
第四，技術進步和社會階層結構變化。二戰以來，世界科技進步處於加速狀態。科技進步對經濟增長的促進作用間接地促進了社會養老保險制度中觀效率等的提高。同時，信息技術手段的應用，也大大降低了養老金的登記和核算成本，直接地促進了社會養老保險制度中觀效率的提高。此外，信息技術還影響了人們的消費方式，使娛樂、教育等消費的比例上升，促進了人的全面發展和幸福感的提高，這也有助於提高人們對養老保險的滿意度。
第五，民主政治發展促進了公平共識的達成。二戰后，西方國家民主政治較快發展，人們的自由、民主、平等意識和公民權利意識增強，社會民主程度有所提高。政府政策或決議通過民主程序產生，更能體現出社會共識。這促進了社會養老保險制度的發展。此外，戰后廣泛存在於多國的合作主義，為社會養老保險制度加大互濟和再分配力度奠定了社會意識基礎，促進了社會共識的形成，也促進了社會養老保險制度效率特別是社會效率的提高。
第六，比較強勢的政府對社會養老保險制度的推行提供了保障。社會養老保險制度屬於國家強制推行的養老制度。受凱恩斯主義影響，二戰后的資本主義國家政府相對處於比較強勢的地位，這既提高了社會養老保險制度立法的效率，也保証了社會養老保險制度的強力推行，使制度的覆蓋面迅速擴大。
（三） 20世紀70年代中后期制度效率大幅下降的原因
第一，制度調整不及時，對危機缺乏預見性，導致制度中觀效率下降，並對社會效率產生向下壓力。20世紀80年代發達國家社會養老保險制度的“危機”或者說改革的壓力，表面看是因為經濟增長停滯而產生的，但實際上反映出的是制度抵御風險的能力與人口迅速老化的社會風險不相適應。發達國家人口老化的危機早已經存在，卻在制度設計中被忽視。而一旦遭遇經濟增長停滯，人口老化的危機就凸顯出來，使得制度十分被動。人口老齡化與經濟增長停滯相伴，更加劇了社會養老保險制度的財務危機，並對其可持續性提出巨大挑戰。
第二，多國政府財政結構出現問題，在遭遇經濟危機時，引起制度經濟效率大幅度下降。社會養老保險制度平抑經濟周期的功能，是由於經濟蕭條時制度收入下降，此時補以財政支出，等於是通過財政支出的干預，擴大了社會總需求，從而促進經濟走出蕭條、實現增長。但這個功能發揮作用的前提是政府有能力擴大對社會養老的財政支出。如果政府財政結構本身已經出現嚴重問題，有較高的赤字率和負債率，那麼它擴大社會養老的財政支出，就有可能加重政府財政危機，甚至損害政府信用，導致政府破產。所以政府財政結構出現問題，會影響到社會養老保險制度平抑經濟周期的效率。這種財政問題還會影響到社會養老保險制度的中觀效率等。經濟持續低迷造成的必然現象是企業不振和大量失業，這又進一步減少了社會養老保險制度的收入，財政赤字過高和經濟增長停滯，又給社會養老保險制度帶來了巨大的財務風險，影響了制度的中觀效率。而如果不得已採取緊縮福利支出的政策，又必然要影響到一部分人的生活。就這樣，一方面經濟增長停滯直接造成社會養老保險制度的財務危機，另一方面制度在經濟困難時期難以滿足群眾需求的增長而受到詬病，顯然會對社會養老保險制度的中觀效率乃至社會效率造成負面影響，對政治、文化效率的影響自然也是負面的。
第三，階級特征不明顯，原來針對階級特征而設計的制度模式效率下降。一些發達國家在社會養老保險制度發展中，採用了針對不同職業群體設計不同制度的思路，其初期的主要意圖是希望分化無產階級，維護穩定。這種制度結構在制度建立之初比較有效地緩和了階級矛盾。在上世紀50、60年代也對增進社會團結產生了很大作用。但是隨著經濟社會的發展，特別是進入上世紀80年代以后，無產階級內部發生了分化，勞動者的主體已經逐漸不是主要從事體力勞動的藍領工作者，主要從事腦力勞動的白領工作者日益增多，並出現了相當多的自我雇佣的自由職業者。隨著信息技術的廣泛應用，個體的自由性通過互聯網這一載體充分發展，社會管理的難度越來越高。而更深刻的變化是，勞動者已經不是傳統意義上的無產階級，而是有了一定的資產，比如有價債券和房產等﹔社會的平等意識達到前所未有的強烈程度，不同職業群體要求享受同樣的福利待遇的呼聲愈益高漲﹔在一些社會形成了規模龐大的中產者階層，他們有著比較強烈的認同意識，認為自己是社會的中堅力量。相應地，人們對於社會養老保險制度待遇的關注已經不是勞動者是不是得到了公正的對待等帶有階級色彩的想法，而是更加關心自己的實際利益。在這種變化了的社會現實下，如果說之前制度設計更關注的是群體利益的平衡，現在就需要更加關注具體的微觀主體效率。根據不同國家的具體國情，不能簡單說按職業群體劃分待遇的制度設計思路好或不好，這一思路在很多國家仍可沿用，但制度設計時則需要著眼微觀效率，要考慮更具體的個人的情況。否則就容易出現不那麼適應社會需要而遭到各階層的抱怨，引起社會效率下降。當然，有的國家比如法國把職業群體劃分過細而使制度呈現出碎片化的傾向，這是另一個問題。制度碎片化確實需要制度整合並且要付出比較大的整合成本，應當在制度初始設計時就加以防止。
第四，合作主義逐漸淡化，達成社會共識的難度增加。二戰后在很多發達國家出現的不同程度的合作主義，使得勞方和資方更加容易採用合作的方式來解決社會問題，更容易在共擔風險上達成共識。這為提高社會養老保險制度效率創造了有利條件。而經過戰后長時期的和平發展，在戰爭中形成的合作主義氛圍日益淡化，特別是利益集團已經分化的社會條件下，制定一項政策，需要協調各種利益群體之間的矛盾，甚至包括勞動年齡群體和老年群體之間的利益“沖突”。這種復雜的社會利益關系，使得制定出一項大家都能滿意的互濟性的社會福利政策變得比較艱難，這自然會增加社會養老保險政策的談判成本，而且還可能降低社會養老保險的社會滿意度，從而對社會養老保險制度的各方面的效率形成向下的壓力。
第五，制度調整的靈活性或稱制度彈性不足，難以根據需要及時調整。社會養老保險待遇一旦提高就很難下降，被稱為制度剛性發展。這種制度剛性，既是由社會心理和個人維護自身利益的動機產生的，也跟制度設計密切相關。一般來說，制度設計越簡單、透明，制度調整的靈活性就越小。因為人們可以輕易地知道自己權益增加或受損的情況，在權益受損時就會發生抵制行為。通過使養老保險待遇計算公式復雜化，延后改革，使養老金盯緊物價或工資增長的計算公式復雜化等，可以提高制度彈性。在這種情況下，人們對自身權益的確切值不甚清楚，受損的情況也難以完全了解，那麼福利的變動對人們的心理沖擊就會更小。當然，這僅是從制度能否易於調整的角度來講的，具體的待遇設計，還必須考慮制度的吸引力和制度是否有足夠的抵御養老社會風險的能力。上世紀70年代前，發達國家的社會養老保險的養老金待遇大多沒有指數化，這就使得制度過於簡單透明，降低了制度彈性。在這種情況下，削減社會養老保險福利就容易遭到強烈抵制，使得改革步履維艱。
第六，社會觀念的發展使人們對養老保險期望值提高，對社會效率形成向下的壓力。比如，二戰以后社會公平觀念快速發展，自由、平等、人權的意識大大增強。人權的第一要義是生存權，社會養老保險制度是讓人們能夠享有平等的生存權的必要制度安排。社會救濟隻能維持最低生活水准，社會養老保險制度才能讓老人享有比較體面的生活。所以無論是政府還是社會公眾都對社會養老保險寄予厚望。又比如，長期社會養老保險制度大發展造成社會養老觀念和儲蓄與消費觀念的變化，人們開始不再為了養老而過多存錢，這必然加劇了老年人對社會養老保險制度的依賴性，社會養老保險制度在人們心中的重要性進一步提高。應該看到，這些觀念的變化是社會發展、進步的必然結果，這當中，社會養老保險的大發展又起到推波助瀾的作用。而社會觀念的發展又對社會養老保險待遇提出更高的要求，當期望值與實際情況存在一定反差，制度難以完全滿足要求時，容易引起制度社會效率一定程度的下降。
第七，經濟全球化的巨大挑戰，對社會養老保險制度效率產生向下的壓力。全球化對社會養老保險制度帶來的巨大挑戰是：（1）它給資本、投資者和企業帶來的新選擇使國家對經濟和勞動力市場的調控變得非常不易，而要實現提高經濟競爭力和保証社會團結的雙重目標就更是難上加難﹔（2）隨著移民工人的涌入，社會養老保險制度的財政負擔加重﹔經濟全球化對發達國家藍領工人福利和就業產生了向下的壓力﹔（3）隨著知識經濟的發展，發達國家為爭取更多的人才，而有提高知識階層福利待遇的沖動，這可能同藍領工人的利益形成矛盾﹔（4）當圍繞民族國家再分配制度的傳統的社會和政治平衡被打破時，選民對這種開放感到不安全，繼而可能引發一些社會矛盾和社會沖突（楊解朴，2008）。經濟全球化對社會養老保險制度的挑戰是逐步顯露出來的，但時至今日，它已經成為一個不可忽視的因素，對社會養老保險制度的中觀效率、社會效率等都產生向下的壓力。
20世紀80年代以來發達國家對社會養老保險制度的改革，可以看成是基於變化了的經濟社會條件，對社會養老責任的重新調整。在一個舊的共識被打破，一個新的社會共識沒建立起來之前，自然會引起制度效率一定程度的下降。而進入21世紀后改革思路的明確，也可以看成是新的共識逐漸形成，社會養老保險制度效率就會有上升趨勢。
四 結論
經濟、政治、文化、社會四維影響因素是影響社會養老保險制度效率的外圍因素。具體的制度設計（包括制度目標，制度模式，與外圍因素的適應性，與其他項目的匹配性）和制度執行情況是影響制度效率的內在因素。社會養老保險制度效率是內在因素與外圍因素共同作用的結果。對發達國家百年來社會養老保險制度發展和效率變化情況的梳理，可以得出如下結論。
1．社會養老保險制度設計必須與社會結構（包括社會階層結構、人口結構以及家庭結構）相適應，這是影響社會養老保險制度社會效率的最根本因素。社會結構是生產關系外在表現，決定了社會對社會養老保險的需求程度和需求結構。因此，社會養老保險制度設計是否與社會結構相適應的問題，實質上就是制度設計是否與生產關系以及社會養老保險需求相適應的問題，這當然是對制度社會效率產生根本性影響的問題。如果這一制度不能根據社會結構的變化作出調整，那麼它的社會效率就會下降，而且還極有可能面臨被迫調整的局面。由於社會結構總是隨著生產力的發展處於發展變化之中，這就提出了一個在社會養老保險制度設計上需要有一定的預見性，並且為制度調整預留空間的問題。由於社會效率是社會養老保險制度的核心效率，因此，制度設計要與社會結構相適應，就成為提高社會養老保險制度效率必須遵循的一條規律。
2．制度水平（包括覆蓋面、公共養老金支出、待遇水平等）要與經濟發展水平相適應，這是影響社會養老保險制度各方面效率的重要因素。發達國家社會養老保險制度初期的發展表明，如果同經濟發展水平相比，制度投入過低，待遇過低，制度就難以達到化解養老社會風險的目標，制度社會效率不高﹔而且由於規模過小，也談不上有多少經濟效率。因此一定的制度投入是必須的。當然，如果制度投入過高或待遇水平過高超過經濟發展水平，或是僅根據經濟繁榮時的情況制定政策而不考慮經濟蕭條時的對策，同樣會損害制度各方面的效率。制度水平要與經濟發展水平相適應，是提高社會養老保險制度效率必須遵循的另一條規律。
3．經濟穩定增長對社會養老保險制度健康發展具有重要意義。經濟增長會對制度的中觀效率以至社會效率產生重要影響。穩定的經濟增長能夠使社會養老保險制度有穩定的比較充裕的收入來源，保障制度良好運行。反之，一旦經濟增長停滯，就有可能給制度造成財務危機。如果經濟增長停滯的時間比較長，其所導致的社會養老保險制度收入減少和政府財政危機，意味著社會要以相對更加高昂的代價來應對社會養老，也就是為了保持制度的正常運轉，社會的再分配程度會加大，這有可能打破原有的公平共識，從而對制度的社會效率產生較大的向下的壓力。因此，保持經濟穩定增長，對促進社會養老保險制度健康發展意義重大。
4．合理的社會養老責任分擔機制能夠較大程度地提高社會養老保險制度各方面效率。社會養老保險制度在實質上是養老社會風險的責任分擔機制。如果養老責任分擔不合理，就會引起社會不公平感增強，認為利益受損的人群就會表達不滿或抗議，同時也可能出現養老負擔歧輕歧重，負擔重者難以承受而影響制度可持續性等情況。如果責任分擔合理，就容易達成社會共識並促進提高制度各方面的效率。為了應對人口老齡化，發達國家在上世紀80年代以后普遍建立了多層次的社會養老保障體系，除了公共養老金計劃外，還建立了以企業年金為補充的養老保險和自願的個人儲蓄，以及老年護理計劃，就是對責任分擔機制的合理調整，也是瑞典等一些國家社會養老保險制度改革后制度效率有較大提高的原因。
5．政府的執政能力是影響社會養老保險制度效率的重要因素。雖然一般地說，在民主社會中，社會養老保險制度是各方社會談判的結果，但由於這是一項政府主導的制度，政府在政策制定、通過和執行中發揮非常重要的作用。政府的作用重要首先是因為信息不對稱。由於信息不對稱的廣泛存在，社會公眾在進行政策選擇時，並不能知道有關政策的所有信息，難以做出理性的選擇和判斷，此時政府就能夠發揮重要的引導作用。其次是社會談判力量不平衡。社會中的貧困人群是最需要保障的，而他們的聲音可能最微弱，在這種情況下，就需要一個比較有公正立場的政府幫助他們維護利益。換言之，一個強有力的政府，很有可能能夠在不增進國民福利的情況下，提高社會養老保險制度的社會共識程度﹔而一個受信任程度低的政府則可能導致一項很好的政策也難獲通過。而且具體到社會養老保險制度的管理成本以及基金運營等，也同政府的管理能力關系甚大。那麼，從提高社會養老保險制度效率的角度看，顯然應當提高政府的科學決策能力和執行能力。一方面，應當防止政府的短視行為，特別是對競選制政府，往往有為了贏得執政地位而透支福利的沖動，因此應當建立責任回溯追究制度。另一方面應防止政府權力濫用，特別是對長期執政的政黨，應當建立比較完善的權力監督和制衡機制。
6．制度設計本身是制度效率的重要決定因素。制度設計應當尊重國情及這種國情的持續發展變化，尊重制度發展的普遍規律（鄭功成，2008），這是制度設計成功必須遵循的一條基本原則。是否選擇合適本國經濟、社會、政治、文化條件並且是有利於促進社會進步的制度模式及制度的執行情況，直接關系制度的成敗。制度設計模式也反映出制度在再分配以及平衡不同利益階層之間利益關系方面秉持的理念。制度設計理念同社會對社會養老保險的價值判斷（社會文化）是否相符、制度設計是否合理並富有彈性、養老待遇水平同社會經濟發展狀況是否相適應、制度管理效率是否比較高，都會對制度效率產生直接的影響。如果制度設計理念同社會對社會養老保險的價值判斷（社會文化）相符、制度設計合理並富有彈性、養老待遇水平同社會經濟發展狀況相適應、制度管理效率比較高，那麼制度效率就比較高。反之則會大大降低制度效率。
7．全球化作為全球生產關系的發展和調整，對社會養老保險制度效率的影響正在增強。前面已經分析指出，全球化對社會養老保險制度提出了巨大的挑戰，造成主權國家風險可控性下降和對藍領工人的不利影響。從近年的影響看，由於現行各個國家分割的社會養老保險制度跟經濟全球化的勞動力自由流動之間有不相適應之處，經濟全球化在未來有可能成為促使社會養老保險制度進行調整的因素。（作者簡介：張怡恬（1975 - ），女，山東濟南人，管理學博士，人民日報社理論部主任編輯，郵件地址：zyt6868@126.com。）
（原載於《社會保障研究》，2011年第2期，中國人民大學復印報刊資料《社會保障制度》2012年第1期全文轉載）
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Study on the Evolution of Public Pension system and on its Efficiency
Zhang Yitian
(Theory Department of People’s Daily)
Abstract：This paper looks back the development of the public pension system of developed counties, uses the (M-SE) efficiency analysis frame to evaluate the efficiency of public pension system and draws a curve to depict the change of the efficiency of the system. The efficiency of the public pension system of developed countries went through the low social efficiency and low economical efficiency sector from the very beginning, sharply raised to the high social efficiency and high economical efficiency sector after world war two, and declined to the high social efficiency and low economical efficiency sector when entered into mid-seventies of the 20th century. This chapter also analyses the influence factors and reasons of the change of the efficiency of the public pension system of developed counties, and draws some general conclusions, such as, the system design should be adapted to the social structure, the system level should be fitted to the economic development level, economic growth is a very important influence factor to the efficiency of the public pension system, etc.
Keyword: Efficiency; Efficiency of Public Pension System; Meso-efficiency plus Social-economical (M-SE) efficiency analysis frame; Evolution of Public Pension system
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