張怡恬：從歷史演化中探尋社會養老保險制度效率變化規律【2】

二、 發達國家社會養老保險制度的歷史演化及其效率變化

從歷史發展的脈絡中，可以判斷出制度效率的變化情況。之所以選擇發達國家作為效率變化的觀察樣本，是因為很多發展中國家社會養老保險制度建立較晚，制度不夠成熟﹔一些二戰后實行計劃經濟體制的國家，雖然也建立了養老制度，但它不同於一般意義上的社會養老保險制度，而且這些國家在20世紀80年代以后先后向市場經濟轉軌，其養老制度也發生了從適應計劃經濟體制向適應市場經濟體制的轉變，也同樣不夠典型而不具備成為觀察樣本的條件。所以對社會養老保險制度發展各個階段的效率的觀察，主要集中在對發達國家的觀察上。總體來看，發達國家社會養老保險制度的發展大致可以分為三個階段。

（一） 初建階段：1889年—二戰前

1.初建階段社會養老保險制度的發展和演變

最早的社會養老保險制度建立於德國，以1889年實施的《老年殘疾保險法》為標志，德國建立了一種由國家強制繳費的、與在職時工資水平相聯系的收入關聯型、無須家計調查的社會養老保險制度，費用來自雇主、雇員和政府三方，對受益者採取繳費義務與享受權利相聯系的原則，並輔之以基於家計調查的養老救濟制度。另一種社會養老保險模式最早出現在丹麥，1891年，丹麥實行非繳費型的基於生活狀況調查的老年援助計劃，援助對象是沒有不良行為的老年貧困者。這種養老計劃更類似於老年救助，由於需要生活狀況調查，這種模式保留了一些“懲罰性”特征。 與丹麥的法律最為相似的是新西蘭（1898年）、澳大利亞（1908年）和英國（1908年）的早期養老金法。瑞典的社會養老保險制度建立於1913年，瑞典通過立法，確立了年齡在16歲到66歲之間的每個人都要繳費的覆蓋全民的養老金計劃。至1935年，世界實行有老年傷殘遺屬長期保障計劃的國家為37個。(劉燕生，2001)

在這一階段，經歷了兩次世界大戰，社會養老保險的發展比較緩慢，總體來看，覆蓋面比較窄，被覆蓋的人群獲得的待遇比較低。除了瑞典外，其他國家的社會養老保險制度基本上只是覆蓋了藍領工人，農民和一些白領雇員、被宗教、教育或慈善機構雇用的人以及自我雇佣者都被排除在外。而且養老金領取條件比較苛刻，保障水平也比較低，能夠領取到養老金的人比較少，領取到的也僅夠維持最低的生活水平。而在瑞典、美國等國家，由於待遇水平過低，社會養老保險給付的養老金在保障老年生活方面的作用反而不如基於生活狀況調查的補充養老金 (約翰 B•威廉姆斯、弗雷德 C•帕姆佩爾，2002) 。此外，社會養老保險制度設計上都沒有體現出階級之間的再分配，是各國的一個共性。

雖然整體來看進展緩慢，但在這三十多年間，建立了社會養老保險制度的國家，也都對制度進行了一定的改進。（1）覆蓋范圍有所擴大。1911年德國的社會養老保險立法增加了針對孤兒寡母的遺屬救濟金，並對領取工資的白領階層雇員實行新的完全分開的養老金制度。1925年，英國在養老金方案中添加了諸如已經加入社會養老保險的工人的妻子能夠領取津貼，寡婦和孤兒也能領取津貼的規定。美國1939年的社會保障法修正案把社會保障從工人保護計劃轉變成了家庭保護計劃。（2）保障水平有所提高。在多次示威運動和相關壓力集團的努力下，英國在1916年和1919年兩次調整養老金，將養老金提高到足以補償生活費上升的水平。瑞典在1928年—1935年，也進行了擴大繳費型養老金規模並提高養老保險待遇的嘗試。（3）上世紀20、30年代，英國、丹麥等國家的生活狀況調查被取消，建立繳費型養老金制度。（4）一些一開始沒有按照現收現付籌資模式來設計制度的國家，也轉向了現收現付的籌資模式，比如美國和瑞典都在上世紀30年代確立了現收現付的籌資模式。這使得低收入者能從養老金計劃中獲得比高收入者更高的回報。（5）放棄養老金中繳費部分的嚴格保險規則，社會福利的色彩更濃厚。這主要是為了保障低收入工人的利益，解決低收入群體的養老問題。

2.初建階段社會養老保險制度效率的評析

在社會養老保險制度初建階段，其效率經歷了一個由低水平而緩慢提高的過程。前面已經談到，在社會養老保險制度建立的初期，投入較低。數據顯示，1913—1930年前后，德國、日本、挪威、瑞典、荷蘭、英國、美國等十個國家政府養老支出簡單平均值佔GDP的比重大約僅為1%左右。（見下表2）但考慮到相對比較低的制度效果，制度既沒能夠解決老年貧困問題，也沒有發揮出足夠的促進社會穩定的功能，經濟功效不明顯，因此總體來看制度效率比較低。

注：表中數據為德國、日本、挪威、瑞典、荷蘭、英國、美國等十個國家的簡單平均值。資料來源：坦齊和舒克內希特，《20世紀的公共支出：全球視野》，北京，商務印書館，2005。

轉引自：汪德華，“財政與社會保障”，高培勇、楊志勇，《世界主要國家財稅體制：比較與借鑒》，北京，中國財政經濟出版社，2010，45頁。

在社會效率方面，社會養老保險制度在促進社會穩定方面發揮了一定的作用，在資本主義制度內部植入了一定的社會主義因素，在一定程度上滿足了人們的保障需求，緩和了勞資對抗。然而制度建立之初的保障覆蓋面較窄，保障水平極低，對人們保障需求的滿足更多是心理滿足，極大地制約了社會效率的進一步提高。以德國為例，社會養老保險制度在緩和階級矛盾和沖突方面發揮了一定作用。但 “在（社會養老保險政策）制定之前，所提出的立法議案卻沒有得到產業工人的多少注意和支持。據說，在19世紀80年代，社會保險計劃是俾斯麥實行的政策中最不受歡迎的。”（Tanopke, Jürgen,1981）“在工人70歲以前，是得不到養老撫恤救濟的。假定在19世紀80年代隻有20%的德國工人可以活到70歲，那麼許多工人對自己能否活到領取救濟金那麼長的時間心存疑慮就不值得奇怪了，而且這種救濟金還是基於他們在自己整個的工作生涯中都要負擔納款（納稅）的基礎之上。”（約翰 B•威廉姆斯、弗雷德 C•帕姆佩爾，2002）顯然，這一制度在當時達成的公平共識是較低的。而在這一階段發生的一些國家政府政權更迭以及兩次世界大戰，雖然與社會養老保險的直接關系不大，但顯然與失衡的收入分配導致的失衡的社會結構密切相關。從這一點來看，也可以看出社會保障制度促進穩定的功能沒有得到有效發揮。

在經濟效率方面，社會養老保險制度並沒有對經濟產生顯著影響。一個原因是保險覆蓋面窄，保障水平低，養老保險基金規模小，金融市場不發達，所以制度對消費和儲蓄的影響不大，對資本市場的影響也不大。由於保障水平過低，無論對於提高勞動效率，還是延遲或鼓勵退休方面都沒有大的作為。經濟效率比較低的另一個原因是由於制度建立時間較短，人們還沒有意識到它在促進經濟發展方面可能發揮的作用，而沒有有意識地加以運用。

從中觀效率（制度運行效率）來看，由於制度覆蓋面窄，保障水平低，而且大多是現收現付，制度發展的財務可持續性上並沒有任何問題。

總體來看，在這一階段社會養老保險制度的效率處於社會效率比較低、經濟效率比較低的區間。從最初建立到二戰前，各國都不同程度地顯現出了覆蓋范圍擴大、保障水平提高、生活狀況調查被取消、福利色彩增加等發展特征。在下面的分析中可以發現，這些特征的出現，是受制度發展規律所驅動，也是制度自身追求效率提高的邏輯展現，具有必然性。並且以下分析表明，這些特征，也正是促進制度效率提高的重要因素。

（二） 繁榮發展階段：二戰后—20世紀80年代

1.繁榮發展階段社會養老保險制度的發展和演變

在二戰后第三次技術革命和國家壟斷資本主義的發展等多種因素推動下，從上世紀50年代開始，世界經濟步入了長達20年的高速增長期，年均增長率高達5.5%，高於兩次世界大戰之間20年時間裡的年均增長率（2.3%）（葉灼新、李毅，1996）。與此同時，受凱恩斯主義影響，二戰后資本主義國家經濟政策從自由放任轉向政府大規模干預。1935年，美國政府實施的包括建立社會保障體系在內的羅斯福新政，是最具代表性的政府干預政策的應用。1942年，貝弗裡奇報告勾勒出福利國家的理論藍圖，西歐等國家紛紛致力於建設福利國家。在福利國家理論下，政府有責任保証公眾平等享有健康、住房、教育、就業機會等權益，而且這種保障是公民的權利，而不是英國傳統式的慈善行為和救助措施。總體來看，經濟長期繁榮和人民生活水平的提高，各國財力大大增強，以及戰后在多國出現的合作主義，為提高養老保障水平提供了良好的環境。同時，庇古的福利經濟學、凱恩斯主義、貝弗裡奇報告等為社會養老保險的發展奠定了理論基礎，產生了積極影響。這些理論和實踐探索，為二戰后社會養老保險大發展奠定了堅實基礎。

在理論與實踐的共同作用下，此階段世界范圍特別是發達國家的養老保險呈現以下幾大特征。（1）覆蓋范圍不斷擴大。在上世紀80年代之前，發達國家的社會養老保險基本都實現了全覆蓋。（2）保障水平大幅提高。國家用於公共養老支出的比例大幅度增加了。如上表2中所示，1980年德、美、英、瑞典等十個發達國家公共養老金支出佔GDP的比重已從1930年前后的0.8%大幅提高到7.8%，1990年又提高到8.4%。在1985年時，保障水平比較低的美國的公共養老金支出也已經佔到GDP的7.2%。（OECD，1988）由於這種努力，二戰后很多國家老年人的生活水平得到了很大提高，老年貧困率明顯降低。養老金替代率方面，80年代初，英國夫婦的工資替代率為47%，瑞典為83%（最高的國家），美國為66%，德國為49%。單個工人的工資替代率在29%（丹麥）到68%（瑞典）之間，美國為44%。（約翰 B•威廉姆斯、弗雷德 C•帕姆佩爾，2002）到上世紀80年代，發達國家的公共養老金已經能夠維持比較體面的老年生活。（3）項目不斷完善。不僅社會養老保險蓬勃發展，由政府倡導並監督的私人養老保險也發展起來。比如英國和瑞典的多層次的養老金計劃，提高了退休工人的收入水平，在一定程度上減輕了公共養老金的支付壓力，也為之后一些國家實行三支柱或多支柱模式奠定了基礎。（4）維護了社會穩定。隨著保障水平大幅度提高，社會養老保險制度因為對勞動者起到了實質性的保障作用而維護了社會穩定，促進了社會和諧。（5）出現不同模式。主要是：以德國為代表的保守主義模式，以瑞典為代表的社會民主主義模式，以美國為代表的自由主義模式。其中，德國代表的保守主義模式（主要採用自保公助的社會保險模式）佔據主流。與此同時，在發達國家的示范作用下，世界上一些原來沒有建立社會養老保險制度的國家也紛紛建立了這一制度，1935年，世界實行有老年傷殘遺屬長期保障計劃的國家為37個，到1995年，全世界實行老年、殘疾、遺屬保障的國家和地區共有158個（劉燕生，2001）。而后建立養老保險制度的國家仍在增多。

2.繁榮發展階段社會養老保險制度效率的評析

從效率的角度來看，二戰以后到70年代，社會養老保險制度的宏觀效率（包含社會、經濟、政治、文化效率）和個體福利的微觀效率經歷了一個持續提高的過程，70年代以后，中觀效率和經濟效率則有明顯下降的趨勢。

二戰以后，社會養老保險制度的投入大幅增長，但與之相呼應的是社會養老保險制度在社會、經濟、政治、文化各方面都產生了非常突出的效果。

在社會方面，社會養老保險的快速發展，呼應了人們的體面勞動、有保障的生活、充分人權的追求，在一定程度上緩解了社會不平等，減輕了社會發展代價和社會失衡，而且社會養老保險逐漸演變成一項基本的公民權利。特別是在50年代到70年代，在社會養老問題上達到了比較高的公平共識，促進了社會穩定與和諧。與此同時，一些倡導提高勞工福利待遇、縮小社會差距的政黨比如社會民主黨受到了選民的廣泛支持，這既是一種政治產出，也是在社會養老保險制度方面公平共識提高的一個表現。在英國、德國、奧地利、法國以及北歐諸國，社會民主黨先后取得執政地位，或單獨組閣，或聯合執政，形成了社會民主主義的極盛時期，有的學者把這一時期稱為社會民主主義的“黃金時代”（鄭偉，2003）。此外，二戰以后，包括對老年人權益的尊重和平等意識、公民意識的社會文明發展，在很大程度上得益於社會養老保險制度。

在經濟方面，包括社會養老保險制度在內的社會保障制度成為戰后調節經濟制度的積極因素。在凱恩斯主義理論的指導下，二戰后發達國家的社會養老保險基金參與到了宏觀調控之中，並被越來越主動地運用，成為經濟增長的穩定器，促進了發達國家戰后經濟的長期增長。社會養老保險制度對社會穩定的有力促進，也極大地促進了經濟的穩定發展。可以說，迅速發展的社會養老保險為戰后發達國家長期繁榮貢獻出了巨大的力量。

這一階段，雖然制度投入增長較快而在分母上對效率有負向影響，但制度產出這一分子卻是迅速增加的，特別是，人類歷史上第一次找到了化解資本主義矛盾（即使只是暫時化解）的有效方法，這是之前的任何制度，或是社會養老保險制度本身都不曾達到過的。所以，隨著社會養老保險制度投入的增長，制度效率呈現出快速提高的趨勢，從二戰后到70年代前，社會養老保險制度的效率進入了社會、經濟效率都比較高的上升通道。

從制度中觀效率來看，一些學者作出精算分析，認為隨著制度投入的快速增加以及人口逐漸老齡化，從長期來看制度的財務平衡受到挑戰，制度可持續性堪憂。盡管如此，在上世紀70年代經濟危機前，這種負擔或者說中觀效率逐步降低所可能引發的制度“不可持續性”並沒有很明顯地表現出來。

這一階段的經濟繁榮發展和福利事業大踏步前進，終結於上世紀70年代的經濟危機。始於石油危機的70年代經濟危機，使資本主義國家進入了長時間的滯脹時期，產業結構失衡造成經濟增長停滯，流通中的貨幣量遠大於需求造成通貨膨脹。據世界銀行的統計，1973—1983年，發達資本主義國家的GDP年均增長率僅為2.4%，而1965—1973年則為4.7%。在幾乎相同的時期裡（1974—1981年），所有發達國家的消費物價年均上漲率卻高達9.9%，比1951—1973年增長了近2倍。這種局面在西方世界持續了近10年時間，大量失業成為各國經濟中的經常性現象。再加上二戰后，發達資本主義國家政府為了刺激經濟增長，普遍實行擴張性的財政、貨幣政策，因而形成巨額財政赤字和國債。在1946—1983年的38年裡，主要資本主義國家赤字年份，美國是30年，日本是31年，法國和英國均為34年，意大利連年赤字。（葉灼新、李毅，1996）應該說，在經濟危機中，包括社會養老保險制度在內的社會保障制度在穩定社會、保障失業和低收入者的生活等方面發揮了巨大作用，其社會效率是巨大的。或者說，如果沒有包括社會養老保險制度在內的社會保障制度發揮保障人民生活、維護社會穩定的作用，經濟危機極有可能演變成嚴重的社會危機。然而，70年代的經濟危機，使福利國家遇到財政危機，特別是出現了社會保障經費的債務大危機，而對於社會福利待遇過高的批評不絕於耳，社會保障制度特別是社會養老保險制度的可持續性受到質疑。類似過度福利妨礙生產效率提高的批評使得各國政府的關注點集中在經濟效率上，並開始了新一輪的社會政策思考和探索。通過對歷史的觀察可以看到，隨著70年代經濟危機給制度的可持續性提出嚴峻挑戰，在沒有減少投入的情況下，由於受到經濟滯脹和失業率提高的沖擊，制度中觀效率下降，可持續性堪憂﹔各國巨額財政赤字大大削弱了制度發揮平抑經濟周期的經濟功能的基礎，一些國家福利膨脹又削弱了人們勞動的積極性，所以制度經濟效率大大下降。與此同時，對經濟危機、財政危機和人口老齡化的擔憂，在一定程度上削弱了對養老問題的公平共識，對制度的社會效率產生向下的壓力。

總體來看，二戰后到上世紀70年代前，社會養老保險制度的宏觀效率處於社會效率、經濟效率都較高的區間，進入70年代后經濟效率則出現明顯回落，而同時中觀效率則出現快速下降趨勢，制度效率下行進入到社會效率較高、經濟效率較低的區間。