吳育珊：努力形成科學有效的權力運行制約監督體系
行政機關承擔著經濟、政治、文化、社會等各個領域的管理任務，實施著80%以上的法律法規，各級政府嚴格執法是全面推進依法治國的關鍵所在
黨的十八屆四中全會《決定》強調“黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下”。法治是治國理政的基本方式，必然要求各級領導干部樹立法治思維，掌握法治方法，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣。對此，《決定》強調“堅持把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵，完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課”。所謂知而后覺，在法治學習中促成法治思維，改變依法行政“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的局面。
第一，堅持憲法至上，維護憲法權威。《決定》明確：“憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。”建立憲法宣誓制度，旨在強調憲法這一根本大法在領導干部心目中至高無上的法律地位。
第二，選擇規則依據，法律優先。在對權力邊界的認識上，對於公權力的定位是法無授權不得為，法有授權必須為﹔對私權利的定位是法無禁止皆權利，法無禁止不得罰。“公民權利是國家權力的基礎，國家權力是公民權利的保障。權利不是來自國家的恩賜，而是國家權力存在的合法性依據”。對此，《決定》對規范和轉變政府職能提出了兩項要求：一是政府職能法定化，即“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”和“推行政府權力清單制度”﹔二是制定並遵循良法，“良法是善治之前提”，“使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。這兩項要求戳到了部門利益法定化的痛處，觸及了政府職能法定化的要害。
第三，改革入籠，改革不能突破法律。全面建成小康社會是戰略目標，全面深化改革是戰略路徑，全面推進依法治國是戰略保障，把握好“三個全面”的邏輯關系，標志著中國共產黨人在國家治理體系和治理能力現代化上有了新認識，即將國家治理現代化納入了法治軌道。法律是治國之重器，隨著社會發展進步，“摸著石頭過河”、實踐先行立法附隨的改革模式弊端漸顯。而過去存在的“改革就是要突破現有法律”的認識誤區，導致一些領導干部打著改革的旗號理直氣壯地繞開法制甚至沖擊法治。《決定》強調：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”因此，要通過立法轉化頂層設計，以法治引領和保障改革，而不是以改革突破法治。
第四，堅持法治思維，踐行科學民主決策。決策是一切行政行為的起點。近年來，我們逐步形成了一套科學民主決策的制度和工作機制。但還是存在一些比較突出的問題，主要是決策權力過分集中於“一把手”，一些政府部門集決策權、執行權、監督權於一身，監督機制和責任機制不健全。《決定》“把公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，建立健全行政決策程序，增強政府執行力﹔“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。實現重大決策責任追究，增強威懾力。
第五，堅持規范執法，把權力關進“籠子”裡。在我國，行政機關承擔著經濟、政治、文化、社會等各個領域的管理任務，實施著80%以上的法律法規，這些權力一旦失去制約，往往會成為一些執法人員以權謀私的籌碼。所謂“天下之事，不難於立法，而難於法之必行”。各級政府嚴格執法是全面推進依法治國的關鍵所在。《決定》提出，法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。《決定》著重強化對政府內部的權力制約，特別是對政府投資、政府採購、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事設權，同時從外圍構建八大監督制度，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。在加強重點領域立法方面，《決定》提出加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，意味著治理腐敗步入法治化的“新常態”。
（作者系中共廣東省委黨校法學教研部副主任、副教授）
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