建設法治國家必須首先建設法治政府

吳軍輝 堅持依法改革，維護法律權威

現代法治國家的基本特征之一是以法律權威取代宗教權威、君主權威、專制權威，實現憲法法律至上。樹立法律權威與建設法治國家是同一事物的不同表述

黨的十八屆四中全會《決定》再次重申了建設社會主義法治國家的總目標，並在加強憲法實施、依法執政、推進依法行政、保証公正司法、促進全民守法等方面作出了許多具體部署，以期推進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。其中，許多措施都指向了樹立法律權威這一目的。現代法治國家的基本特征之一就是以法律權威取代以往的宗教權威、君主權威、專制權威，實現憲法法律至上，要求全社會尊崇法律並服從法律，所有的政治活動、經濟活動、社會活動、個人活動都應當在法律框架內進行，各種社會沖突與糾紛也通過法律所規定的政治途徑、訴訟途徑來解決。所以，樹立法律權威與建設法治國家可以說是同一事物的不同表述，法律權威完全樹立之時，也就是法治國家建成之日。

建立憲法日及憲法宣誓制度，樹立憲法權威

法律權威問題，首先涉及的是憲法權威問題，因為憲法是一個國家的根本法，無論從政治制度的集中體現，還是法律體系的母法角度出發，憲法的作用都是根本性的，憲法的權威也是最重要的。憲法是國家存在的法律基礎，是政府行為的最高准則，是社會秩序的根本保証。在一個現代法治國家裡，憲法無疑應當具有至高無上的權威。憲法權威對法治國家建設具有決定性的意義。《決定》重申：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”

2001年，中共中央、國務院決定將我國現行憲法實施日12月4日作為每年的全國法制宣傳日。13年以后，《決定》提出將每年的12月4日定為國家憲法日。從法制宣傳日到國家憲法日，並不只是簡單的名稱變化，更體現出一種觀念變革，體現出將憲法作為立國之本，樹立憲法權威的現代法治觀念。《決定》同時提出建立憲法宣誓制度，這既是國家機關公職人員權力合法化的証明，也是附加於其身的憲法性義務的宣示。

按照遵守法律的方向解決改革過程中“破法”與“守法”的沖突

中國的改革路徑被描述為“摸著石頭過河”，其探索性的特征導致法律的穩定性受到影響。《決定》對此給出了明確的指引：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐証明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”標志著以政策為先導的改革將讓位於以法律為先導的改革，改革過程中“破法”與“守法”的沖突將按照遵守法律的方向予以解決。

健全民主立法，為法律權威奠定正當性基礎

法律權威的要素之一是法本身具有正當性，隻有良性的法才可能具有充分的法律權威。而確保法的良性，隻能依賴於在黨的領導下高度的政治民主所確立的民主立法制度。農民、工人、知識分子、商人、公務人員等每一個社會階層，都應當有自己的利益代言人參與政治活動、立法活動。不同階層的利益表達與政治參與，是立法民主化、科學化的基礎。《決定》強調要健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立立法中涉及的重大利益調整論証咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見採納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。

完善行政訴訟制度，加強司法權對行政權的制約，樹立行政法權威

建設法治國家，重點在於建設法治政府。要將政府行政行為納入法治，僅僅依賴於政府機關及其公務員的自覺遵紀守法是不夠的，更重要的是需要完善監督與制約機制。《決定》對此高度重視，為完善行政訴訟制度，排除地方保護主義影響，強化對行政行為的司法審查，提出了多方面的舉措，包括最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區劃重大行政和民商事案件﹔完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度﹔切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題﹔完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度﹔健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重並執行法院生效裁判的制度等。相關內容在11月1日全國人大常委會審議通過的《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》中得到較全面體現。

加速司法改革，保証公正司法，提升司法權威

作為一種制度權威，法律權威的一個重要組成部分是司法權威。司法權威體現著法律被司法審判強制性地適用於現實生活，司法裁決得到大眾和社會的認同與服從。司法權威的基礎是司法公正。為保証司法公正，提升司法權威，《決定》不僅要求對司法活動的外部環境進行淨化，禁止各級黨政機關和領導干部干預司法活動，同時也要求對法院體系進行變革，探索設立跨行政區劃的人民法院以及改革司法機關人財物管理體制，以維護司法活動的獨立性﹔還著手改革法院內部工作機制，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，嚴格辦案質量﹔積極推進民主司法、陽光司法，確保程序透明、公正及民眾參與，維護司法活動的公信力。

（作者系中共廣東省委黨校法學教授、廣東省人大常委會立法咨詢專家）