鄭全新：我國實定法行政補償的基本原則

四、域外行政補償基本原則的確立及啟示

（一）法、德、美等國家行政補償基本原則的演進與確立

世界主要發達國家一般都在憲法或憲法性文件中對行政補償的基本原則做出了明確規定，如大陸法系的法國、德國，英美法系的美國等。

法國是最早萌發行政補償思想並確立行政補償制度的國家。1789年法國《人權宣言》明確規定：“財產是神聖不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要顯系必要時，且在公平而預先補償的條件下，任何人的財產不得受剝奪。” 1804年的《法國民法典》第545條規定“任何人不得被強制出讓其所有權，但因公用且受公正並事前的補償不在此限”，再一次重申了《人權宣言》所確立的公平原則精神。由此可見，公平、公正補償是法國行政補償制度所依據的基本原則。﹝4﹞

公用征收制度是德國行政補償制度的重要內容。德國公用征收補償原則從19到20世紀先后經歷了由“完全補償”到“相當補償”再到現在的“公平補償”的演變過程。19世紀，受自由主義思潮的影響，人們認為財產所有權具有絕對性，各邦對公用征收的補償，普遍都採用完全補償原則。到19世紀末20世紀初，隨著現代市場經濟的確立，人們的財產權利觀發生了重大的變化，1919年的德國魏瑪憲法摒棄了私有財產權絕對的理念，強調所有權的社會義務性，以相當補償原則取代了完全補償原則。二次世界大戰后，出於公共利益與當事人利益平衡之考量，1949年德國基本法確立了公平補償原則。德國基本法第14條第3款規定：“為了公共利益起見，財產可以征收。公用征收須以法律或基於法律為之，而該法律須同時規定補償之種類與范圍。征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為合理之衡量。”由此，公平、合理原則被確立為德國行政補償的基本原則。

英美法系國家沒有嚴格將補償與賠償區別開來，均表述為compensation。美國向來強調“私有財產權神聖不可侵犯”，但1787年《西北地域法令》規定：“在公共緊急狀態下，為維護共同利益必須現時征用私人財產或某項服務時，應給予充分補償。”可見，在美國，私有財產的不可侵犯性也不是絕對神聖的。1791年美國《聯邦憲法》修正案第5條規定：“任何人不得非經由法律正當程序，即被剝奪生命、自由和財產﹔私有財產非經允許未獲公正（或正當或公平）補償，不得收為公用。”正當補償，英文為“due compensation”，其中英文單詞“due”，漢譯為“充分的、正當的、公正的、公平的”，因此，我國從美國憲法第5條修正案翻譯過來的的所謂的“公正補償”、“正當補償”、“公平補償”其實是同一概念。根據聯邦憲法規定，隻有基於公共目的，並且必須有公正的補償，政府才能行使征收權。公正補償是美國公用征收應遵循的基本原則。

（二）域外行政補償基本原則對我國的啟示

從法、德、美等國家憲法規定的行政補償的基本原則來看，至少有以下三點啟示可供我們學習和借鑒：一是都在憲法性質的法律文件中明確規定了行政補償的基本原則。一旦被確立為憲法原則，就能夠充分發揮基本原則的指示和引領作用，從而為行政補償提供充分的保障和良好的發展契機﹔二是不同歷史時期，因政治、經濟、文化（特別是法律文化）等影響因素不同，各國行政補償的基本原則也呈現不同特色。如德國行政補償所經歷的由完全補償到相當補償再到公平補償的演變過程，實際是伴隨“公平”這一價值理念的變化而變遷的。三是公平、公正、合理補償業已成為各國行政補償制度具有共性的基本原則。五、確立我國實定法行政補償

基本原則的基本進路 確立行政補償基本原則，首先應當明確並遵循行政補償的基本價值標准，在此基礎上再從憲法層面確立行政補償的基本原則，而后通過單行行政補償立法構建行政補償的原則體系。

（一）行政補償基本原則應遵循的價值標准

1.行政補償基本原則應當體現和保障基本人權。人權最基本的內容是生存權，生存權最重要的體現和保障是公民的人身權和財產權。現實生活中，公民的人身權、財產權既可能因政府的違法行為而遭受侵犯，也可能因政府的合法行為而遭受損失。一個國家，如果隻對政府違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致的損失予以補償，那麼其對人權的保障便不完整。現代法治國家一般都建立了比較健全的行政補償制度，對因公權力合法行使而遭受特別損失的公民予以補償，從而有效保護公民的合法權益，實現保障人權的根本任務。

2.行政補償基本原則應當體現社會公平。在行政補償過程中，始終存在公共利益和私人利益的矛盾，偏重公共利益的保護，則會損害私人利益，偏重私人利益的保護，則與當今社會共同利益更加緊密的趨勢相背。法律的基本功能是對社會利益的調整和平衡，法律制度公平與否，決定於公共利益和私人利益平衡與否。行政補償基本原則也要求對復雜的利益沖突尋找和發現適當的組織和程序模式並進行法律規范，在公共利益與私人利益中尋求平衡點，這個平衡點就是公平補償，即最終的補償應該符合社會公平正義觀念。當個人為了社會公眾而犧牲自身為法律所保護的利益，社會理應給予公平的回報和補償。

3.行政補償基本原則應當維護社會秩序。秩序“意指在自然進程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性”。﹝5﹞對秩序的追求，是法律價值的表現，雖然法律對自然界關系無能為力，但卻能夠對行政權力的專斷、權利的恣意濫用予以制約，確保秩序的安定。﹝6﹞行政補償基本原則的確立需要適應經濟社會發展趨勢，應當充分保障公民的合法權益，確保公權力在法治的軌道內有序運行。

（二）通過憲法勘定我國行政補償的基本原則

1.將公平補償確定為我國行政補償的基本原則

我國1982年憲法沒有規定行政補償內容，2004年的憲法修正案雖然對征收、征用土地和其它財產的補償做出了規定，但對補償應該遵循的基本原則沒有明確。從法理來看，憲法不規定行政補償基本原則和要件，意味著憲法以不予保護的方式限制財產權，而這種限制與憲法精神相違背，屬於過度限制，與建設社會主義市場經濟和社會主義法治國家的憲法目標相沖突。同時，我國民法特別是行政法尚缺乏完善的保障公民財產權、限制行政權的財產法律制度，導致國家征收征用權事實上不受限制，權力濫用現象凸顯，公民財產權缺乏根本性保障。因此，必須在憲法中確立行政補償基本原則。

借鑒域外發達國家之經驗，立足我國行政補償實際，筆者認為，應當將公平補償確立為我國行政補償的基本原則。首先，公平補償完全具備作為基本原則的特性，符合憲法和行政法原則精神，對行政補償立法、執法和司法均能起到指導和調整作用﹔其次，公平補償原則能充分體現尊重和保障基本人權、實現社會公平正義以及維護社會秩序的基本價值標准﹔再次，相對於合理補償、相應補償、適當補償等，公平補償原則更具有基本性、包容性和適應性。

公平補償原則與合理補償原則有何不同？一般說來，公平、合理原則是同一位階的概念，但在不同的法域，或在同一法域的不同階段，其地位、功能、作用、目的是有區別的。筆者認為在行政補償中，公平補償原則高於合理補償原則，公平補償是上位概念，合理補償是下位概念，公平補償原則決定並支配合理補償原則，合理補償是公平補償原則的要求和具體表現。合理補償作為行政補償原則之一，主要著眼於補償權利人所受損失的彌補程度，偏重於行政補償的方式和補償標准等具體事宜，而公平補償原則更加具有概括性，適用於行政補償立法、執法、司法以及行政補償實施等各個方面和環節。同時，隨著經濟社會和公平正義法律文化的發展，公平補償原則還能夠適時調整其具體內容，相對於合理補償原則其更加具有適應性。

2.通過憲法修正案確立我國行政補償的基本原則

基於以上分析，筆者認為應當對我國憲法關於行政補償的條款適時做出修改，具體而言即是將我國憲法第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，在公平補償的條件下，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用。”將憲法第13條修改為：“國家為了公共利益的需要，在公平補償的條件下，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用。”

（三）構建以公平補償基本原則為統領的行政補償原則體系

行政補償基本原則確立后，及時制定或修改單行補償法律、法規，建立基本原則統一、具體原則完整協調的行政補償法律原則體系非常必要。為保証公平補償憲法原則的具體實施，筆者認為，應當建立合理補償、及時補償、公開補償等行政補償原則體系。

1.合理補償原則。為體現和保障公平，行政補償必須遵循合理原則。行政補償面臨的情形極為復雜，而補償法律制度難以面面俱到，必須給予行政機關一定的自由裁量權，同時，行政機關實施行政補償自由裁量權，也應受到必要的約束和控制，這種約束和控制就是合理和適度。這就要求行政機關實行行政補償必須充分掌握法律依據，尊重客觀事實，把握構成補償事實的相關因素，做到不偏私、不專斷、不歧視，使行政補償符合一般常理。

2.及時補償原則。行政主體實施補償時，應當在盡可能短時間內給予遭受特別損失的公民、法人或其他組織以補償，避免或減少損失。對私人財產的征收征用，必然使其利益受損，尤其是不動產直接涉及安身之地的問題，任何遲延履行，都有可能導致相對人的生活陷入困難的境遇。在實際生活中，行政機關在行政補償問題上久拖不決，故意刁難的事情時有發生。因此，在制定行政補償制度時應當設置相應的時效制度。行政補償一般應先補償后征收征用，事后補償的必須要設置具體的補償期限，保証權利人能得到及時補償。另外，對故意違反時效的行為應當規定法律責任，明確相應懲罰措施，促使行政機關依法及時補償，盡早恢復補償權利人的生產與生活。

3.公開補償原則。為保証補償公平，行政補償必須要做到以下四個方面的公開。首先，行政補償所基於的依據應當公開，給予行政相對人補償的規定必須公布﹔其次，實施行政補償的整個過程應該公開、透明，即對那些對行政補償權利人的合法權利和義務有重大影響的過程必須公開﹔﹝7﹞再次，行政補償的信息必須公開，行政主體在接到相對人的申請之后，應當及時地提供行政補償的有關信息，包括補償的主體、對象、標准等等﹔最后，行政補償的決定要公開，使相對人有獲得救濟的機會，保障其程序權利。如果應當公開而沒有公開，該行政補償決定就不能產生法律上的效力。此外，我們還應當完善補償的公示程序。隻規定公開內容不規定公開方式，難以做到真正的公開。現行補償立法比較注重規定公開內容，往往忽視了公示程序，因此要通過立法彌補這一缺漏。﹝8﹞隻有做到內容和方式都公開，行政補償的宗旨才能得到落實，行政補償的目的才能得以實現。

﹝參考文獻﹞

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﹝4﹞ 鐘祖鳳.試論行政補償的基本原則﹝J﹞ .安徽農業大學學報，2009，3:39.

﹝5﹞ ﹝美﹞ 博登海默著，鄧正來譯.法理學：法律哲學與法律方法﹝M﹞.中國政法大學出版社，1999.219.

﹝6﹞ 金偉峰，姜裕富.行政征收征用補償制度研究﹝M﹞ .浙江大學出版社，2007.53.

﹝7﹞ 蔣飛.我國行政補償制度的反思與構建﹝D﹞ .中國政法大學碩士學位論文. 2008.28.

﹝8﹞ 王秋隆，趙霖.論房屋征收中公共利益的界定﹝J﹞ .湖北大學學報（哲學社會科學版）.2012，(1).