彭 波 陳卓忻
現行行政訴訟法第二條規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。這一規定，事實上將規范性文件等抽象行政行為排除在訴訟之外。也就是說，當行政機關的行政行為侵犯了公民合法權益時，公民可以提起訴訟，但公民卻不能對導致這一行政行為出現的規范性文件提起訴訟。
對此，法學界和司法實務界一直存在爭論。此次行政訴訟法修正案草案增加了一條規定，即公民、法人等在對具體行政行為提起訴訟時，可以一並請求對規范性文件進行審查。這一修改得到了社會公眾和專家的一致好評。
“紅頭文件”有沒有可能違法
提起“紅頭文件”，社會公眾並不陌生，因為它代表著政府的意志，與公眾的日常生活息息相關。然而，在法律規定中，卻找不到“紅頭文件”的身影。
“紅頭文件”有廣義和狹義之分。廣義上講，帶有大紅字標題和紅色印章的文件，都可以稱為“紅頭文件”，這裡所討論的“紅頭文件”專指行政機關針對不特定對象制定、發布、能反復適用的行政規范性文件的俗稱，是狹義的概念。
雖然在法律效力上，“紅頭文件”低於法律、行政法規和規章，屬於非法律文件，但也具有“普遍的約束力”。“在實際生活中，‘紅頭文件’往往成為行政機關做出罰款、吊銷營業執照等具體行政行為的直接依據。和法律相比，‘紅頭文件’與社會生活的距離更近。”北京大學法學院副院長沈巋說。
前不久，浙江省台州市下發“紅頭文件”，要求“市級單位開展‘助力五水共治’捐款”，文件寫明：“捐款原則上參考以下標准：正廳級8000元、副廳級7000元……請各單位於2014年1月13日下午下班前完成認捐工作。”一時間，“紅頭文件”勸捐的新聞成為網民熱議的話題。
類似的“紅頭文件”鬧劇各地有不少，一些看似“權威”的“紅頭文件”往往違背了法律法規。“這些越權錯位的規范性文件，必然導致以其為依據的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。”全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表示。
實踐中，公民不能對“紅頭文件”提起訴訟，導致“上面有規定”成為一些行政執法人員惡意違法屢試不爽的借口。實際上，作為具體行政行為的依據和指導，規范性文件一旦違法，所造成的損害后果往往比具體行政行為更嚴重。
如果發現“紅頭文件”確實違法，該怎麼辦？在現行的制度下，公民幾無可為。“對於行政法規、地方性法規和規章，我國已經建立起一套成熟的備案審查辦法和審查機制。”中國政法大學教授應鬆年說。但是規范性文件並不受這套機制的約束，被排除在司法審查的受案范圍之外，我國還沒有建立起監督政府規范性文件的有效機制。
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