姜曉萍：國家治理現代化進程中的社會治理體制創新

基金項目：本文系四川省社科重點研究基地“地方社會治理發展報告”階段性成果。

作者：姜曉萍，四川大學公共管理學院院長、教授、博導;四川省社科重點研究基地“社會發展與社會風險控制”研究中心主任成都610065

[摘要]解析社會治理體制創新與國家治理體系的內在邏輯，明確社會治理體制創新在國家治理現代化中的功能定位具有重要現實意義。本文提煉了國家治理視閾下社會治理體制的價值目標，診斷出目前我國社會治理中存在“維穩”訴求大於“維權”訴求，導致社會治理的價值理性迷失;黨政包攬替代多元協同，導致社會治理新格局難以形成;風險控制重於社會建設，導致社會治理的路徑依賴本末倒置;“即興式”舉措多於制度規范，導致社會治理體制的法治保障不足等誤區。從完善社會政策體系、構建公民權利保障體系、優化基本公共服務體系、強化社會組織培育體系、建立社會行為規范體系、創新社區治理體系、鞏固公共安全體系、健全社會風險預警與應對機制八個方面提出推進社會治理體系和治理能力現代化的實施策略。

[關鍵詞]國家治理;社會治理;現代化

黨的十八屆三中全會決定把創新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，提出了“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求，這就要求我們深刻領會創新社會治理體制在推進國家治理體系和治理能力現代化中的功能定位，堅守新時期創新社會治理體制的價值目標，診斷目前創新社會治理體制面臨的現實困境，探尋創新社會治理體制的戰略的實施策略。

一、明確社會治理體制創新在推進國家治理現代化中的功能定位

習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。[1]這表明國家治理體系在形式上體現為一系列規范體制機制的國家制度，內容涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨建六個方面，重點在於政治體制、行政體制、經濟體制、社會體制、文化體制的完善，實質是運用公共權力調整社會關系，協調社會利益，化解社會矛盾、維護社會秩序，實現政治、經濟、社會協調發展。國家治理能力，就是運用上述國家制度管理社會各方面事務的水平和績效，因為“治理能力反映的是國家治理行為的水平和質量，是對國家治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量”。[2]國家治理的現代化，既包括國家制度體系的現代化也包括制度執行能力的現代化，國家制度體系的現代化能夠保障制度文明的先進性，堅定制度自信;制度執行能力的現代化能夠保障制度文明的有效性，堅定道路自信。“二者是同一政治過程中相輔相成的兩個方面，有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力;反之，隻有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。”[3]

社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。十八屆三中全會決定中把社會治理體制創新概括為改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，具有很強的戰略指導性和問題針對性，為我們深刻理解社會治理體制創新在國家治理現代化中的功能定位提供了導航作用。

首先，診斷社會問題是推進國家治理現代化的前提。習近平總書記指出：“相比我國經濟社會發展要求，相比人民群眾期待，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方”。[4]這些不足和亟待改進的地方，究其根源，部分在於我們在國家治理制度設計和制度執行中缺乏對現實社會問題的准確研判，尤其缺乏根據公共需求構建國家治理體系的問題意識。我國目前正處於傳統計劃經濟向現代市場經濟的轉型，集權管制型政體向分權開放型政體轉型，傳統農業社會向現代工業社會的轉型這一特殊時期，在加快推進經濟發展方式轉軌、社會發展方式轉變、政府治理模式轉型的進程中，必然面臨經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，社會公平問題凸顯，社會矛盾加劇、社會沖突高發等現實難題，能否正確處理經濟發展與社會公平，工業化、城市化與環境保護，基本民生建設與公共安全，公共需求增長與公共服務供給不足，公共權力膨脹與公民權利萎縮等社會問題，既是構建國家治理體系的基礎，也是提升國家治理能力的前提。

其次，加強社會建設是推進國家治理現代化的基礎。黨的十八大報告把社會治理創新的表述修改為“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，十八屆三中全會決定又提出“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革”，高度強調社會建設在社會治理體制創新中的基礎作用，從而改變了原有的以社會控制和社會穩定為主要訴求的社會管理體制。社會建設，既包括發展社會事業，即收入分配制度、就業與社會保障、公共教育、公共衛生、公共文化、公共安全等基本公共服務，也包括社會組織的培育、社會行為規范和社會責任的培育和養成。這些既是社會治理的核心內容，也是國家治理現代化的基礎。

再次，促進社會協同是國家治理現代化的核心。從國家管理到國家治理，最大的區別就在於治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變。其基本特征：一是實現國家權力向社會的回歸。公共權力運作流程不再總是單一的和自上而下的，而是互動式、多向度的。政府由凌駕於市民社會之上的管制者，又重新回到市民社會之中成為服務者。二是主體趨於多元化。政府必須與各種社會組織一起形成協作網絡，在共同分擔社會責任的基礎上形成多元協同治理機制，共享公共資源，參與公共治理，並使各方共同受益。故“全球治理委員會”認為“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸種方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和並且採取行動的持續的過程。”[5]三是以合作與協商為治理方式。要實現社會治理，必須建立一個以相互依存為基礎的、以協作為特征的、縱橫協調的、多元統一的現代化社會治理結構。促進立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商等廣泛多層制度化發展。由此可以看出，國家治理現代化的核心就是要實現政府與市場、政府與社會的協同共治，在加快經濟轉型中使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在社會體制創新中構建黨的領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保障的治理格局。