姜曉萍：國家治理現代化進程中的社會治理體制創新

三、診斷社會治理體制創新面臨的現實誤區

美國公共治理專家理德·C ·博克斯認為：“如果說19世紀至20世紀之交的改革家們倡導建立最大限度的中央控制和高效率的組織結構的話，那麼21世紀的改革家們則將今天的創新視為是一個創建以公民為中心的社會治理結構的復興實驗過程。”[10]這表明人類進入21世紀以來，創新的重心已由追求政府管理的高績效轉向社會治理結構的變革，公共治理中的政府權力本位開始轉向公民權利本位。我國從2004年黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007年，黨的十七大報告進一步明確了社會管理創新的基本內容。2011年中共中央國務院頒發了《關於加強社會創新管理的意見》，對社會管理創新的指導思想、基本原則、重點領域和重點任務等作了戰略部署。各級地方政府積極響應中央號召開展地方社會管理創新實踐，在構建社會管理新格局、社會組織培育規范、社會穩定風險評估、基層社區協同治理等領域進行了有益的探索，取得了顯著的成效，但仍然存在一些認識上的誤區和行動上的偏差，如果不能及時糾錯，必將制約社會管理向社會治理的轉變。

一是“維穩”訴求大於“維權”訴求，導致社會治理體制創新的價值理性迷失。社會治理體制創新的實質是以實現和維護群眾權利為目標，通過賦予和實現群眾表達利益的權利、維護利益的權利、實現利益的權利，推動個人發展和社會有序和諧發展。但目前一些地方政府把“維穩”作為社會治理體制創新的核心價值訴求，過度強調政府在“維穩”中的社會風險控制責任，推行“社會穩定一票否決制”，驅使各級官員把社會治理中的主要精力和資源都用於群體性沖突事件的管、控、防，對群眾的各種維權行為高度敏感，嚴防死守，甚至出現以剝奪或限制公民權為代價維穩的現象，其結果反而是促使“民怨”演變為“民憤”，群眾的抗爭由意識轉向行動，越維穩越不穩。

二是黨政包攬替代多元參與，導致社會治理的協同格局難以形成。隨著社會治理由單一中心向多中心的轉變，社會治理的主體不僅是黨和政府，還要依托各類社會力量的協同和公民參與。然而，理論上的共識在現實推進中遇到了“全能政府”慣性的障礙，目前一些地方政府仍然習慣於對社會組織和社會成員採取自上而下任務下達與政治動員的剛性工作方式，對社會事務大包大攬，忽略了各種社會組織和公眾在社會治理中的主體地位和主力作用，甚至把社會治理片面理解為“對社會的管制”或“管理社會組織”，主張對社會組織的防控要橫向到邊縱向到底，將社會組織和社會成員視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，漠視社會公眾對社會治理體制創新的公共需求，習慣“愛你沒商量”式的“為民作主”。其結果不僅會導致多元主體協同的社會治理新格局難以形成，同時也會因缺乏社會協同和公民參與而影響社會認同，演變成黨政內部的卡拉OK自娛自樂，缺乏社會治理體制創新的社會基礎。

三是風險控制重於民生建設，導致社會治理體制創新的路徑依賴本末倒置。如果把社會風險控制的功能視為“滅火”的話，那麼從保障和改善民生入手，完善社會建設，提升社會福利水平，增強群眾的安全感和幸福感就是讓老百姓“不上火”。很顯然，“不上火”是本，屬於積極的社會治理，“滅火”是“末”，屬於消極的社會治理。但目前一些地方政府還是把社會治理的主要精力放在社會沖突與糾紛化解，流動人口和特殊人群管理，非公有制經濟組織、社會組織管理，公共安全與社會秩序管理，信息網絡安全管理等方面，仍然沒有突破社會治安綜合治理的狹隘范疇。其實，誘發社會風險的深層次原因是社會建設嚴重滯后和公共服務供給不足引發的收入分配結構不合理、貧富分化嚴重、社會不公平感等社會“負能量”。因此，隻有把民生建設作為社會治理體制創新的基本，通過完善公共服務體系構筑保障國民生存和發展的基線，形成全體國民共建共享的利益分享機制，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。

四是“即興式”舉措多於制度規范，導致社會治理體制的法治保障不足。目前全國各地的社會治理創新探索“即興式”舉措多，亮點不少，但由於多數屬於“碎片化”的局部試驗，缺乏從戰略的高度進行系統制度設計，往往出現“人走政亡”，后勁不足，可持續性不夠的情況。

法治是衡量社會治理體系和治理能力現代化的重要標准之一。社會關系的調整與社會利益的表達，都必須嚴格遵循法定依據、法定職權和法定程序。然而在“維穩就是講政治”和“穩定壓倒一切”的高壓態勢下，一方面部分社會組織和社會成員的依法維權的意識不強，當出現權利受損和利益表達受挫時，不是尋求制度化的行政救濟或司法救濟實現維權，而是通過違法上訪、聚眾鬧事等非理性方式擴大社會影響，倒逼政府滿足其要求。其結果不僅不能解決矛盾，反而會導致矛盾激化、秩序受損，出現糾紛解決中的社會失范。另一方面部分執法人員和干部運行法治思維和法治方式化解社會矛盾，應對社會沖突的能力不夠。在協調社會關系、分配社會資源、化解社會矛盾時存在有法不依、有法難依、執法不嚴、違法不究的現象，甚至出現“以言代法、以權壓法、徇私枉法”等嚴重違法行為，導致公民的合法權利受到侵害，社會不公平感和相對被剝奪感加劇，衍生出社會泄憤和社會抗爭等“負能量”，加劇社會矛盾和社會風險。