實現社會保障城鄉一體化的關鍵性措施
要真正完成社會保障體系城鄉一體化的建設任務，特別需要採取如下關鍵性措施：
第一，通過制度整合，實現社會保障體系城鄉一體化。要實現社會保障體系城鄉一體化，必須確立各項制度整合與優化的合理路徑。其一，在社會救助制度方面，應當盡快制定《社會救助法》，對城鄉居民申請救助給予平等賦權，徹底清除現行政策中城鄉分割的痕跡﹔同時，在現行《城市居民最低生活保障條例》的基礎上，盡快制定新的《最低生活保障條例》，它不僅應當同時適用於城鄉居民，而且還需要重新設定收入與財產標准，矯正這一制度現實中的巨大缺陷。再擇時制定有關醫療救助、教育救助、住房救助、急難救助等法規，同時適用於城鄉居民。有了統一的法制規范，社會救助制度便實現了城鄉一體化，它雖然不可避免地會因地區發展失衡與城鄉發展失衡而存在著一定的差距，但制度的一體化必然直接有效地促進權益的平等化。
其二，在醫療保險方面，需要盡快整合城鎮居民基本醫療保險與新型農村合作醫療，即以統一的居民基本醫療保險替代分設的城鄉居民醫療保險，再在此基礎上，實現與職工基本醫療保險制度的整合，最終建立起覆蓋全民的統一醫療保險制度。由於城鎮居民基本醫療保險與新型農村合作醫療均採取政府補貼與參保人個人繳費的籌資機制，並必定要享受同等的醫療保障待遇，它們的整合並無制度之間的內在沖突，主要的阻礙因素仍然是管理體制的部門分割，因此，整合這一制度的關鍵在於調整部門職能並實現集中管理。杭州、成都、東莞等許多地區已經實行城鄉居民醫療保險一體化的事實及其取得的良好效果，表明實現醫療保險制度城鄉一體化應當是水到渠成的事情。
其三，在養老保險方面，需要分類分層推進。目前的城鎮（無業）居民養老保險與新型農村養老保險可以通過制度整合走向一體化，它們的有利因素在於籌資機制與基礎養老金待遇的一致性，不利因素則是真正意義上的市民與農民確實存在著職業差異與生活風險差異，農民因擁有土地更多了一層保障，城鄉之間的生活成本也往往差距甚大，這些都是必須要充分考慮的因素。而值得高度關注的其實是農民工與失地農民，不宜為其單獨建立一種制度，但必須打通讓他們融入現行養老保險制度的路徑。
其四，在社會福利方面，要盡快打破老年福利事業的城鄉分割格局，最急切的是要打破城鎮公辦養老福利院與農村敬老院因城鄉戶籍制度而分割的現狀，制定統一的老年福利事業法規，統籌老年福利事業的公共資源與服務設施，真正實現社會化發展。在殘疾人福利、兒童福利及婦女福利事業發展中，同樣需要徹底打破城鄉戶籍政策的藩籬，根據地區需要統籌規劃布局，以滿足當地城鄉居民的需要為發展目標。
其五，在其他社會保障方面，同樣需要進行制度整合與調整。例如，住房保障作為我國社會保障體系中的重要項目之一，雖然客觀上要以城鎮為重點，卻不應當成為城鎮低收入家庭的專利，必須同時惠及農村困難居民，應當制定《住房保障法》，確立城鄉居民平等的起碼居住權，並通過統籌考慮城鄉居民中的低收入群體需求、土地資源的合理配置與保障性住房建設的合理布局，使之成為城鄉一體化的制度安排。
第二，深化政府機構改革，實現社會保障集中管理並切實推行問責制。在社會保障體系建設城鄉一體化目標與方向明確之后，社會保障管理體制合理與否便成了決定性因素。符合制度規律的管理體制應當是盡可能地將所有社會保障事務集中到一個政府部門統一管理，即使做不到高度統一，也要將同一類別社會保障項目由一個部門統一管理，這樣才能在權責集中的條件下做好統籌規劃與頂層設計，並可以推行問責制。針對我國目前管理體制尚未理順的現狀，在建立大社會保障部暫時不具備條件的情形下，應當將社會保險事務交由人力資源和社會保障部統一管理，將社會救助事務與社會福利事務由民政部統一管理。為此，需要調整相關部門的職能，同時充實上述兩個主管部門的機構，讓其切實承擔起分工管理全國社會保障事務的職責。一方面，應當將衛生部門管理農村合作醫療的職能劃歸人力資源社會保障部門，以確保該部門統籌規劃並切實推進醫療保險制度的城鄉一體化﹔將衛生、人力資源和社會保障、住房與城鄉建設等部門的相關救助職能劃歸民政部，讓民政部切實承擔起推進社會救助城鄉一體化的職責﹔同時，讓工會、婦聯、殘聯等組織回歸人民團體或社會組織，將其分割的有關福利事業管理職能劃歸民政部門統一管理，同時取消包括國務院老齡工作委員會、殘疾人工作委員會、婦女兒童工作委員會等部際協調機制中的福利管理職能，讓民政部門切實承擔起管理全國社會福利事務並推進城鄉一體化的職責。之所以需要進行以上機構職能調整，是因為多龍治水的格局導致了城鄉分割與政出多門，也導致了公共資源的分散使用，因為這些機構運用的都是財政資源。如果進行了這樣的機構改革與職能調整，則社會保障體系城鄉一體化必定能夠順利推進。
第三，調整財政資源配置方式，推進社會保障體系建設城鄉一體化。一是在城鄉之間均衡配置社會保障財政資源，確保農村居民能夠平等地分享到國家財政補貼，包括養老、醫療、救助、福利、教育補貼等。二是同一保障項目的財政資金隻由一部門負責分配，以此避免多部門分散使用造成的城鄉分割、群體分割及可能出現的重復支付或者遺漏支付現象。如政府對城鄉居民的醫療保險補貼，就不能分別由人力資源和社會保障部門與衛生部門分配，它帶來的隻能是重復參保、重復補貼，如果一個部門負責使用，則很容易杜絕上述現象。三是同一保障項目的財政資金隻採用同一預算科目，取消按照城鄉分割設置預算科目的慣例，以確保主管部門能夠在城鄉之間統籌使用財政資源。如現行城鄉有別的孤寡老人福利，如果財政資金不再按照城鄉需要分割，則城鎮福利院與農村敬老院建設便可以統籌規劃、統一配置資源，這不僅可以提高資源利用效率，亦會促使老年人福利事業走向公平。四是改變財政資金隻隨機構撥款的做法，推行“費隨事轉、費隨人走”，如老年人福利、殘疾人福利、兒童福利等撥款，不能隻撥給公辦福利機構，而是隨老年人、殘疾人、兒童所享受的相關服務與福利，分配給所有提供服務的機構，這樣不僅可以打破城鄉界限，更可以調動社會資源與市場資源共同提供社會福利服務。
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