賈康：再談房產稅的作用及改革方向與路徑、要領

　　一、房產稅改革方向與正面效應

　　現今中國在新的歷史起點上，“黃金發展”的潛力和勢頭顯然還在。如果我們能夠處理好攻堅克難的改革以及加快發展方式轉變中必須解決的節能降耗、升級換代等問題，林毅夫教授所提出的保持20年8%左右增長速度的說法是有對應的潛力空間、基本可以成立的。在釋放潛力這個大前提下觀察，中國是世界上最具有潛力的市場，在潛力發揮的過程中伴隨的是工業化、城鎮化、市場化、國際化、信息化以及更成熟的法治化。結合這些發展潮流，林毅夫的說法本應該有望實現，但要確實經受住轉軌過程的歷史考驗。

　　（一）中國稅制改革面臨的突出問題呼喚改革

　　在中國經濟社會轉軌過程中，稅制改革是無可回避的，而且它會帶來正面效應。稅改面臨需解決的問題中至少包括：第一，中國直接稅比重偏低的問題已經不容輕視，而房產稅改革是漸進提升直接稅比重和相關的配套改革的一部分，可以優化中國稅制的發展建設。第二，中國市場經濟所需的分稅分級財政體制在1994年框架建立后，至今還有很艱巨的深化改革任務，主要是由於省以下的分稅制改革一直沒有到位。如果要把改革逐步推進到省以下分稅制的貫徹落實，就不可能繞過地方稅體系建設問題，這也需要房產稅制度建設。第三，還有公眾關注的房地產調控問題：要體現出“調控新政”的治本水准，制度建設是不可忽視和回避的，而使保有環節的稅收成型並與土地開發、房產交易環節的稅費合理協調，是制度建設的關鍵。第四，中央近期以國務院批復的形式對三部委在收入分配方面如何優化和改革提出了指導意見。該意見在針對收入分配矛盾凸顯方面的制度建設中，也包括房產稅改革。在此願對房產稅的要點以及稅改大方向下需要關注的路徑選擇、漸進推動、改革要領等問題做簡要討論。

　　1.直接稅比重偏低，與低收入階層“稅收痛苦”有關。人們已越來越多提到稅制方面直接稅比重偏低，間接稅比重偏高的矛盾，並已體現在現實生活裡中等收入階段民眾“端起碗來吃肉，放下筷子罵娘”的心態和對於當局的壓力上。在早些時候，公民的納稅人意識尚沒有上升到一定水平，因此對於稅收負擔問題大都渾然不覺。但近幾年民眾在納稅人意識方面有了顯著提升，例如聽到說饅頭裡還有稅、月餅裡還有稅，民間的怨氣很大。實際上間接稅在消費品裡幾乎是無處不在的。財政部、稅務總局都用大量數據反復論証說明，中國國內的宏觀稅負絕非高得離譜，目前中國的宏觀稅負大體上就是發展中國家的平均水平，明顯低於發達國家。但這還並不能夠否定中國民眾感受到的稅收痛苦問題。這種痛苦最主要的來源其實就是間接稅。間接稅成為國庫收入的主體部分，就意味著消費大眾是國庫收入的主要貢獻群體，而消費大眾的主要構成部分是低中收入階層。這些稅負的轉嫁與歸宿涉及很復雜的經濟分析，精確計算出某一個具體的消費品在不同階段的稅負演變十分困難，但總的來說，每個消費品裡或多或少都含稅。而給國庫做貢獻的主體——消費大眾中的低中收入階層，是在恩格爾系數還很高（較大部分收入用於滿足基本生活需要）的情況下讓渡了他們的物質利益。這是生存資料層面上的讓渡，也是痛苦程度很高的讓渡，所以稅收痛苦的問題其實是無可回避的。媒體上所謂稅負“集中於”中下階層並非我的原話，“集中於”的說法有點太簡單和直接，但現在間接稅為主的稅制框架下給國庫做主要貢獻的群體是中國消費大眾，而且其中大多數是低中收入階層的觀點，我認為是成立的。有些管理部門在概念上對這種實際的稅收痛苦問題尚沒有很清晰的提煉，但這是我國走向和諧社會和追求長治久安所不能忽視的一個深刻的社會負擔問題。

　　2.十八大明確要求構建地方稅體系。目前，我國的地方稅體系遠未成型。黨的“十八大”已經明確要求在加快財稅體制改革的前提下構建地方稅體系。從全局范圍來看，如果沒有像樣的地方稅體系，那麼中國要建立和市場經濟匹配的分稅制財稅體制就是一句空話。1994年建立的稅制框架運行和演變至今，從中央到以省為代表的地方之間分稅制的維系，主要是靠共享稅的“一刀切”，它規范了從北京、上海到西藏、青海的稅收分享標准：在主要稅種上，增值稅75%歸中央，25%歸地方﹔營業稅名義上全歸地方，金融機構的營業稅則按照隸屬關系劃分。這種共享稅為主的框架，還是維系了分稅分級的基本規范性，但省以下的規范性則嚴重缺失。我們把各個省級行政區的省以下體制列出一覽表，發現即使是發達地區，也沒有真正進入分稅制狀態，而是五花八門、復雜易變、討價還價色彩仍很濃厚的分成制和包干制。這幾年批評之聲不絕於耳的地方基層財政困難，地方天文數字的隱性負債，還有大家不斷抨擊的短期行為非常明顯的地方土地財政傾向，其中確實有體制原因，但並非是1994年分稅制改革造成的。因為省以下的各層級間財政體制安排並沒有真正落實分稅制。正是省以下的財政體制仍然在延續著種種規范性極差的分成制和包干制，才和種種因素一道導致了基層財政困難、地方隱性負債和土地財政等等不良問題。解決這個問題，出路就是使省以下的財政體制實際貫徹分稅制。我們已論証，我國實際貫徹分稅制的前提是財政層級結構扁平化。五個財政層級的分稅制無解，但如果通過省直管縣、鄉鎮綜合改革，把財政實體層級扁平化到中央、省、市縣三級，無解就會變成有解，山重水復就會變成柳暗花明。要在這三個層級裡推行分稅制，在現階段一定要抓住不放的就是十八大提出的構建地方稅體系。地方稅基的合理化、主體財源支柱稅種的建設，與最適合地方掌握的不動產稅或房產稅有著緊密聯系。