賈康：再談房產稅的作用及改革方向與路徑、要領

　　四、房產稅改革大方向下的

　　框架把握與路徑選擇　　在明確了稅改的大方向，並進行相關的效應分析后，要談談房產稅改革的路徑和實際的運行情況。顯然這一項爭議明顯的改革隻能漸進，並要鼓勵先行先試。上海和重慶對房產稅改革正在試點。這兩個地方敢為天下先，在漸進打開局面上的意義和作用，十分值得肯定。從上年的年度改革文件到國務院不久前給三部委批復的收入分配文件中，都明確提到要適時擴大房產稅改革試點范圍，這是房產稅改革的官方取向與態度。但房產稅需要和房地產開發建設整個流程中所有的稅費在一起進行通盤優化。房產稅改革背景上值得特別注意的是雙軌統籌框架。李克強總理已提到，要下決心再建1000萬套保障房，這就是保障軌的托底安排。如果托底基本到位，那麼商品房房價波動就不會造成太有“殺傷力”的影響，也可能逐漸就不會被社會各方看作是“民生”的核心指標了。房產稅改革雙軌統籌整合稅費中，還要顧及全流程協調，比如交易環節稅收的設計等。這次“國五條”頒布以后，住建部表態嚴格按照轉讓差價所得的20%征稅，但我認為應該同時合理設置住房持有時間等重要界限。以前是以持有房產五年為界區別對待，對五年之內、五年之外採取兩套辦法，這種方案比較合理。國際上也有類似的經驗，如通過把不動產持有期量化分段，設置前高后低稅率來抑制短期炒作，為改善性的需求提供相關的市場機制。如果在交易環節上推行稅收改進，能夠通盤考慮與保有環節的稅收改進呼應，決策結果可能會讓更多人滿意，效果會更好些。

　　五、房產稅改革中的若干要領

　　首先，在我國，保有環節的稅收不能簡單套用美國的普遍征收模式。我認為中國在可以預見的很長時期內，必須要堅持住房保有環節稅收只是調節高端，否則房產稅改革的阻力就會大到無法進行。以公職人員為例，在國家機關的人，一年到頭非常辛苦，也不受勞動法保護，工作狀態是“白加黑”、“五加二”，這部分人最大的實惠就是前幾年房改以后，得到了單位所分房屋的完全產權。如果對所有房屋征收房產稅，這些人也就會極力反對。所以要盡早明確基本住房不征稅。我建議可以不管家庭富裕程度如何，獨立別墅除外，對第一套房都不征收房產稅，這樣給全社會吃一個定心丸。即使是富豪，即使第一套房是300平米豪華公寓，也給予免稅，這有利於使這種稅制框架在中國順利成型。至於已有按“人均面積”的操作思路，不論是社科院報告提出的人均40平米，還是提到60平米，80平米，都存在一個網上“假設情境”提出的問題：假設一家三口，每人40平米，一套房子剛好120平米不交稅。但孩子不幸去世，三口人變成兩口人，正當二老悲痛欲絕時，稅務人員“當當當”敲門通知，你們家的情況已經變化了，需要交房產稅了。上述假設給我們的啟示就是確實還有些特殊情況和“人情”因素，考慮這些情況，中國的房產稅設計可能需要更放寬一點。如果第一套房不征稅，第二套房也可以稅率從低。就中國現在的普遍情況來看，第二套房征收稅率從低具有一定合理性和可行性。但對於第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必給予稅收一優惠了，應該一絲不苟征收。這樣就可大體解決好調節高端的問題，也給每個社會成員在基本住房和居住條件改善方面吃了定心丸。

　　其次，我們的管理部門應該更開明地披露一些相關信息。有關部門對於房產稅前期的探索情況諱莫如深，如搞了很多年的模擬空轉情況當作機密隻字不提。我認為如果不涉及具體數據，僅就評估方法等問題完全可以公開探討，而且漸進改革本身就允許實驗。既然是實驗，就應該披露一些基本方案和套路上的考慮，比如前面提到房產稅評估管理軟件中的三種模型，探討具體在實踐中如何管理。

　　另外，要鼓勵不同利益訴求都做出意見表達，不能陷於意氣用事低水平互相攻擊別人觀點甚至叫罵泄憤，理性討論非常必要。我們可以不同意對方的觀點意見，但是要捍衛對方發聲的權利，這才是共和的精神和現代文明的表現。

　　還有，有的同志說到現在應該停止兩地改革試點，由人大牽頭做房產稅立法，審批通過后，各地同時實施改革。我很認同要積極促進充分發揮人大的作用，要依法治稅、提升法律觀念，建成法治國家。但在現實中，立法審批還有個基本問題：以中國目前的狀態，人大牽頭立法解決房產稅改革問題，不知要多少年才可以審批通過。夸張一點，會如北師大反對派的一位教授所說，可能是150年之后的事了。看看中國的預算法已經討論了十幾年，到現在仍然困難重重。人大內部存在種種爭議，做法也往往令人尷尬。預算法修改中關於地方政府舉債的問題，在一審稿中已經有了一系列正面表述的內容，但二審稿又被通通取消，完全退回到現行的預算法一句話的表述，這實際上是立法的不作為。所以以中國現階段的情況看，要通過立法程序形成房地產稅法再一起動，等於封殺了這項改革的空間。我認為現在還需要援引和學習鄧小平的改革智慧，有些東西不能陷於太多爭論，而要大膽試、大膽闖。雖然頂層設計和積極立法需要強調，但是先行先試是不可避免的，要允許有彈性空間上的探索。

　　最后，要說到十八大是個很重要的歷史關口，我們應該學習借鑒美國“進步時代”的進步歷程。進步時代的美國，最典型的特征是他們並沒有正面設計和推行政治體制改革，但從起初的混沌狀態到崛起為世界頭號強國的很重要的40幾年歷程中間，美國建立了現代意義的稅制、現代意義的預算制度、現代意義的公眾意願表達機制，積極發揮了媒體作用，在媒體和公眾批評中完善了法制建設，把政府行為也規范化制度化。綜合上述因素，美國就基本上解決了走向現代法治的基石性制度建設問題。公共資源配置中的稅收和預算，是顯而易見無法回避的，也是從管理角度切入而各方無法拒絕的、全局看必不可少的制度改革進步因素。稅收和預算方面的改革，無論是正面通過政治體制改革還是從側面以加強與完善管理切入，都必須解決。中國曾有學者討論過美國進步時代的啟示，鑒於目前中國的漸進式改革形成路徑依賴的情況和政治體制改革正面推進的難度，我估計十八大以后並不會很快看到政治體制改革方面的全套正面設計。但我們可以抓緊時間，從各方面都很難拒絕的管理角度切入，盡力通過公共財政建設、稅制建設，提高預算的透明度、完整性，以及提高公眾參與度，推動法制建設，加強權力監督，優化公共資源配置機制，取得實質性進步。在走向現代化中國的過程中，包括房產稅改革這類“硬骨頭”事項的稅改，意義非常重大。在這個歷程中，稅制絕不會是萬能的，但不能因為稅制不是萬能的就低估它的作用，沒有稅制建設和改革是萬萬不能的。