三中全會前瞻：新土改亟待明確時間表和路線圖

深化中國土地制度改革，不僅是全面深化經濟體制改革的基本內容和要求，同時對積極穩妥地推進城鎮化，實現中國經濟可持續健康發展，具有重要而緊迫的現實意義。針對目前土地改革遇到的風險和阻力，應選擇科學的路徑和策略，制定合適的“時間表”，選擇正確的“路線圖”。

土地制度四方面亟待改革

中國的土地制度目前主要存在以下四個方面亟待改革的問題。

第一，城鄉土地制度的二元分割。城鄉土地的所有權性質不同，農村土地屬於集體所有，城鎮土地屬於國家所有。兩者使用、交換和處置權利不同﹔收益分配和交換價格不同，城鄉土地單向流動﹔農村集體所有土地，經強制性征用轉為國有土地后，使用權方可有償出讓，但國有土地不能轉為集體土地。

第二，基本制度的缺失與模糊。其一，所有權虛設。農村集體土地所有權模糊，事實被政府部門肢解以及集體組織代理人佔有﹔城鎮國有土地事實被地方政府的多部門實際佔有。其二，處置權缺乏。農村集體土地使用權不能出讓、轉讓和抵押﹔城市國有使用權土地可以出讓、轉讓和抵押。其三，發展權受限。一方面，農村土地不能用於非農建設，另一方面，城鄉土地用途規劃沒有被認真執行。其四，收益權不公。由於缺乏清晰的制度約束，農村集體所有土地的合理收益無法保障。集體土地在轉為國有土地並進行開發的過程中，土地增值收益在地方政府、開發企業、集體組織和農民之間分配不公，農民合理收益難以保障。

第三，運行機制的計劃壟斷。其一，土地市場不完善。土地所有權市場沒有形成。除農村集體土地通過行政征收轉為國有土地外，農村集體土地和城鎮國有土地的所有權不能交易。農村土地無市場。不僅所有權不能交換，使用權也不能自由交換。城鎮土地使用權交換存在嚴重的地方政府“買方壟斷”。其二，價格機制不健全。農村集體土地使用權仍然無償使用，集體土地轉為國有土地實行政府行政“定價”。由於存在供給壟斷，城鎮國有土地商住用地價格畸高，工業用地價格畸低。其三，市場交換機制沒有建立。區域之間、行業之間、不同市場主體的土地供需，採用計劃配置，行政審批的制度指標層層分解，地區間不允許調劑。其四，財稅調節機制沒有確立。土地稅費制度不完善，沒有征收土地閑置稅，土地使用稅極低。

第四，管理體制的關系不順。行政監管、市場經營、產權管理三位一體地集中於土地行政管理部門。一方面，政府與市場的關系不規范，政府既是市場監管和宏觀調控者，又是土地的經營者，政府利用行政權力，進行土地經營﹔另一方面，土地用途管理制度不夠嚴格，所有者與監管者不清晰。土地行政部門同時行使監管與所有權主體角色。