三中全會前瞻：新土改亟待明確時間表和路線圖

土地制度改革的風險和阻力

土地制度是國家的核心制度。由於國家大，情況復雜，在新舊制度轉換過程中，存在著一些不確定、風險和阻力，處理不好，不僅土地制度改革難以按預期推進，而且會對國家持續發展和崛起產生不可估量的影響。從目前來看，土地制度改革主要的風險和阻力主要在以下方面：

土地改革中農民利益受損和失地赤貧的風險。在包括土地在內的市場化過程中，農民作為人數眾多的單個市場主體，處在弱勢的地位，既缺乏足夠的信息、知識和相關能力，又缺乏話語權和談判能力。在市場主體地位高度懸殊的情況下，市場自由競爭，再加上企業和地方政府採用不當的超市場力量，農民小到利益受到損失，大到賴以生存的土地被“巧取豪奪”，處理不好導致大批農民“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”，流離失所，將危及國家安全。

農業用地被大量濫佔，威脅國家糧食安全。通過市場配置土地指標，由於技術手段和監督制度不到位，可能導致土地使用指標的“增減挂鉤”、“佔補平衡”以及跨區域流動，變成“增減脫鉤”、“佔而不補”、“以瘦補肥”等等，導致農業被大量佔用，轉變土地生產要素用途，進行商業性開發，嚴重威脅糧食生產安全和國家安全。此外還有基層腐敗導致農地濫用風險。在市場交易平台的不透明、不完善的交易初期，“村官腐敗”會使土地的流轉操作不規范，導致大量農用地轉為非農建設用地風險。

地方政府的財政困難，債務風險急劇擴大。目前地方政府承擔繁重的公共服務、基礎設施建設、甚至經濟建設的責任，一半以上是由土地財政解決的。尤其是地方政府在經濟社會發展上的融資和借債，大都是通過土地抵押獲得的。土地制度改革不僅大量減少地方收入，而且使地方政府立即面臨嚴重的債務風險。

因土地收益市場分配不公導致的貧富分化風險。土地的價格和價值差別的重要決定因素是區位。按照市場配置土地資源，進行自由交換，制度設計不好會導致嚴重的貧富分化。

土地制度改革最大阻力來自地方政府。在目前地方嚴重依賴土地財政的制度安排下，旨在規范或取消農地自由轉讓和規范，必然遭到地方政府的強烈反對。

土地制度改革很大阻力來自社會層面擔憂。部分政府官員和學者認為當前制度已經較為合適，十分擔心農村土地制度的改革會導致農民利益受損，反對深化改革，還有部分出於意識形態的原因擔憂和考慮，反對深化改革。