內容提要：目前正在試編的社會保險基金預算的法律依據存在諸多不規范之處，完善社會保險基金預算及相關法律問題顯得尤為迫切。本文在闡述完善社會保險預算法律意義的基礎上，對社會保險基金預算法律制度的現狀及其存在的問題進行了較全面深入的分析，並借鑒國外社會保險基金預算法律制度的經驗，提出了我國完善社會保險基金預算法律制度的政策建議。

2010年我國開始試編社會保險基金預算，社會保險基金預算成為獨立於政府公共預算的、將社會保險基金納入政府預算管理的專門預算。這對於日益增長的社會保險基金安全和依法征收、使用將發揮越來越重要的作用。但是，社會保險基金預算處在試編階段，社會保險基金預算還存在一些不完善之處，《社會保險基金預算條例》尚未出台，成為制約社會保險基金管理水平提高的制度和法律瓶頸。為了提高社會保險基金預算的規范性和法律約束力，盡快出台社會保險基金預算條例，本文圍繞如何完善社會保險基金預算的相關法律問題做一初步探討，供有關方面參考。

一、 完善社會保險基金預算法律的重要意義

處於試編過程的社會保險基金預算上升到科學、規范的正式實施的社會保險基金預算，一方面需要對現行社會保險基金預算的編制方法、科目、內容進一步修正補充，使之更全面、更科學﹔另一方面需要處理好社會保險基金基金預算與社會保險法、預算法、社會保險其他法規的關系，發揮社會保險基金預算規范社會保險基金運行、確保基金安全的作用。為此，進一步完善社會保險基金預算具有十分重要的現實意義。

（一）社會保險基金預算與社會保險基金預算法律的聯系與區別

社會保險基金預算是政府依法將本級政府組織的社會保險基金收支和下級政府組織的社會保險基金收支匯總編制的收支預算總表，反映一個地方或一個國家某年度社會保險基金收支及結余情況，是國家預算的重要組成部分。而社會保險基金預算法律是編制社會保險基金預算所遵循的法律依據和編制方法、科目、范圍、收支指標的依據及所處理的同級政府各部門間、政府間、政府與企業、職工、居民之間的權利、責任和義務關系應遵循的制度規范。社會保險基金預算一旦獲得人大及常務委員會的通過，本身就對本級政府組織和安排社會保險收支具有法律約束力。目的是提高社會保險基金預算的科學性與規范性，更好發揮社會保險基金預算核算、監管社會保險基金收支，提高基金安全性和完整性的作用。

（二）完善社會保險基金預算法律的意義

1、完善社會保險基金預算法律法規，實現我國社會保險基金收支有法可依、執法必嚴、違法必究，提高社會保險基金運行的規范性。試編的社會保險基金預算，不僅試編方法、范圍、科目、指標都是暫時的、不確定的，而且有些社會保險基金預算編制的依據也是暫時的和不穩定的。比如目前試編社會保險基金預算的依據是《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》，就是臨時性的行政法規，具有指導性而不具法定性。為此，要在試編社會保險基金預算過程中，對編制方法、預算科目、納入預算的范圍、指標的確定，做出不斷的改革、調整和完善﹔根據社會保險基金預算試編中編制方法、科目、范圍、指標等存在的問題結合實際情況和社會保險法、預算法對社會保險基金預算提出的要求，加以調整、完善，逐步形成相對規范的社會保險基金預算框架結構，為《社會保險基金預算條例》出台奠定堅實基礎，為以后社會保險基金預算的編制、執行、決算提供法律規范，實現對全國社會保險基金預算收支的法律監控，提高社會保險基金預算收支運行的科學性、法律性，指導和規范全國社會保險基金預算的編制與執行。

2、完善社會保險基金預算法律有利於強化財政部門職能、加強對社會保險基金的管理、提高社會保險基金的安全和使用效率。按照馬克思的社會總產品扣除理論，社會保障分配是財政分配的重要內容。加強財政部門對社會保障資金收入的組織和征管，合理安排社會保障資金的使用，並對社會保障收支結果承擔“兜底”作用，客觀上要求財政部門加強對社會保障收支的管理。在社會保障資金中社會保險基金又是主體，而且社會保險基金長期處於預算外管理狀態，資金不安全和分散管理影響社會保險資金的正常運行。建立和完善社會保險基金預算，使分散管理的社會保險基金納入統一、集中的社會保險基金預算，使社會保險基金收支均有法可依，接受人民代表和人大常委會的監督，既強化了政府財政的分配職能和宏觀調控職能，也強化了人大代表和人大常委會對社會保險基金的監督，較好的防止社會保險基金的流失和浪費，有效維護了廣大社會保險參與者和受益者的切身利益。

3、完善社會保險基金預算制度有利於規范基金管理，增強了計劃性和科學性，確保基金正常與可持續運行。隨著我國人口老齡化的日益提高，未來我國社會保障資金需求越來越大，構成未來對政府財政最大的風險源。加強對社會保障收支的預測和收支的科學安排，防止社會保障收支出現的缺口沖擊政府財政收支的安排和可承受力，必須加強對社會保障資金收支風險的預測和把握。其中社會保險基金收支風險估計首當其沖。社會保險基金預算的建立與完善，就是加強政府對全國社會保險基金收支形勢的科學預測和合理安排，有效應對人口老齡化對社會保險基金的需求﹔同時，提醒各級政府提前做好社會保險基金籌資准備和平衡收支的打算，比如加大社會保險資金的征管力度和動用一般稅收與其他籌資手段，彌補社會保險基金的不足。正是社會保險基金預算的計劃性與科學性，是各級政府對安排社會保險基金收支中各種增減收支因素早知道、早准備，做到心中有數，及早採取措施平衡社會保險收支，確保社會保險基金收支的正常與可持續運行。完善社會保險基金預算，就是為了提高預算的精准性﹔完善社會保險基金預算法律，就是為了提高社會保險基金預算編制執行的法律約束力。

4、完善社會保險基金預算有利於健全政府預算體系。盡管正在試編的社會保險基金預算還不是與公共預算並列的社會保障預算，但它是社會保障預算的基礎和主體。完善社會保險基金預算及其相關法律，使社會保險基金預算從試編階段盡快向正式實施階段過渡，使之成為真正的管理社會保險基金的獨立預算。同時，要厘清社會保險基金預算與政府公共預算、國有資本經營預算的相互內在聯系，既要弄清社會保險基金收支與公共預算收支及國有資本經營預算收支的相互依存關系，也要弄清社會保險結余資金與公共預算盈余和赤字的相互關系，以及與國有資本經營預算結余的相互關系，使三者構成各司其職、相互關聯、彼此支持的有機的政府復式預算體系，共同發揮好復式預算體系總攬分配、宏觀調控、監督應由政府財政管理的財政資金的作用，為更好實現政府職能、促進社會經濟協調發展保駕護航。同時也是為下一步編制內容更加全面、覆蓋所有社會保障項目的社會保障預算打好基礎，提高政府財政管理社會保障資金的能力與水平。