二、社會保險基金預算法律制度的現狀及其存在的問題

（一）社會保險基金預算制度現狀

從1993年11月，十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次提出了建立社會保障預算開始，我國社會保障預算制度的建立與社會主義市場經濟體制的建立相適應，經歷了從無到有，從不完善到逐漸規范的過程。在管理上實現了從預算外的收支兩條線管理到目前獨立社會保險基金預算制度的建立這一轉變。

表一：社會保障基金預算的演變過程

時間 相關制度政策 政策內容

1993年 十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 首次提出了社會保障預算的概念

1994年 《預算法實施條例》 “各級政府預算按照復式預算編制”， “復式預算……分為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算”。

1996年 《國務院關於加強預算外資金管理的決定》 以政府信譽強制建立的社會保障基金在國家財政建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用，實行“收支兩條線管理”。

2007年 全國人大預算審查報告 提出“要將基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育等社會保險基金納入預算管理，研究編制社會保障預算”﹔

2008年 全國人大預算審查報告 提出要“進一步研究建立社會保障預算制度”

2009年 全國人大預算審查報告 2010年試編社會保險基金預算

2009年 《國務院批轉發展改革委關於深化經濟體制改革工作意見的通知》 要“加快推進財稅體制改革，建立有利於科學發展的財稅體制，深化預算制度改革，研究起草國有資本經營預算條例，試行社會保險基金預算制度，實現政府公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算有機銜接”。

2010年 《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》 全國范圍內建立社會保險基金預算制度

2010年出台的《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》是我國社會保障基金管理發展的最新進展，《意見》明確從2010年起在全國范圍內建立社會保險基金預算制度，這是自社會保險基金實行收支兩條線管理以來的又一次飛躍，標志著社會保險基金管理進入了一個新時代。《意見》對我國社會保險基金預算的指導思想和原則、社會保險基金預算編制范圍、社會保險基金預算編制方法、社會保險基金預算編制和審批、社會保險基金預算執行和調整、社會保險基金決算和社會保險基金預算的組織實施等進行了原則性規定。從法律制度角度看，《意見》對社會保險基金預算中的一些基本的法律關系進行了規范，例如對預算的編制和審批程序、預算的執行和調整程序、基金決算以及預算的組織實施等法律程序進行了明確。但《意見》畢竟是對社會保險基金預算的框架性規定，涉及的相關法律規定還不十分具體，只是處於試行階段，很多屬於框架性、原則性規定，考慮到我國目前的社會保險制度執行現狀，操作上有一定的難度。

（二）當前社會保險基金預算法律中存在的困難和問題

1、社會保險基金預算及相關法律體系不健全，立法滯后、層次不高。

從立法體系看，我國的社會保障雖然在概念上已基本形成涵蓋社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置、社區等五項內容的社會保障體系，但以社會保險法、社會福利法、社會救助法等為框架的社會保障法律體系至今還未得以確立。目前試編社會保險基金預算的法律依據是《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》，就是屬於臨時性行政法規，具有指導性，不具強制性。早在1994年我國就將《社會保險法》列入全國人大立法規劃中，最近正式出台。但《社會救助法》與《社會福利法》尚未列入立法議程，社會保障立法滯后必然帶來社會保障資金管理的立法滯后，使得對社會保障資金的管理一定程度上存在法律約束力不強的問題。

從立法層次看，社會法是我國市場經濟法律體系中的一個獨立的法律部門，社會保障法律是其中重要內容。社會保障的立法直接關系到我國市場經濟的完善和全體社會成員的切身利益，社會保障的基本法應該同其他部門法如民法、刑法、勞動法等處於相同的地位，其效力應該僅僅低於憲法。因而在立法層次上應該由全國人民代表大會或常務委員會制定。但現實是我國目前隻有一部全國人大立法通過的《社會保險法》，其他大多是國務院行政法規、各部委的行政規范性文件(條例、意見、辦法、規定、通知等)擔當主角。而且我國當前已經出台的大多數是社會保險方面的法規文件,在沒有出台《社會保險法》之前，法規的效力等級不高,各種社會保險行政法規之間缺乏協調統一、甚至相互抵觸。現行《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《失業保險條例》、《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《工傷保險條例》、原勞社部《生育保險暫行規定》都是在《社會保險法》出台前制定和實施的，《試行社會保險基金預算的意見》也未遵照《社會保險法》的相關規定，難免產生相互矛盾和抵觸的地方，比如《社會保險法》規定基本養老保險包括企業職工基本養老保險、公務員和參照公務員管理的工作人員養老保險、城鎮居民社會養老保險制度、新型農村社會養老保險等內容，而《意見》僅包括城鎮職工基本養老保險。同樣《社會保險法》規定的基本醫療保險包括城鎮企業職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、農村新型合作醫療，而《意見》隻包括城鎮企業職工基本醫療保險。顯然，《社會保險法》還未對試行的社會保險基金預算編制和執行缺乏應有的法律約束力﹔法與法規之間缺乏照應和關聯，立法層次不高，法律體系不健全，必然使得社會保險基金管理法律效力大打折扣。提高立法層次，遵循社會保險法的規定，成為完善社會保險預算法律亟待解決的問題。

2、試行的社會保險基金預算覆蓋范圍小，與現行社會保險制度改革不相適應。

目前試行的社會保險基金預算覆蓋范圍僅限於城鎮企業職工社會保險的五大險種，連各級財政對社會保險的財政補助都未反映其中，而城鎮居民醫療保險收支也未包括，更談不上反映已經推開的農村新型合作醫療收支和正在試點的農村新型養老保險收支情況。顯然，目前試行的社會保險基金預算，覆蓋范圍小、項目不全，不能反映當前社會保險制度改革的真實情況。我國的社會保險制度覆蓋面從就業人員擴大到非就業人員，從城鎮居民擴展到農村居民，越來越多的城鄉居民被納入社會保險制度覆蓋范圍，體現了社會保險制度“廣覆蓋”的精神，下一步的主要工作是普及到每一個應覆蓋的參保對象。2009年，參加城鎮企業職工基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險的人數分別為2.35億人、4億人、1.27 億人、1.49億人和1.09億人。即使如此，與需要參保人數相比還有很大的差距。在未參保人數中，農民、城鎮無保障居民和未參保集體企業退休職工佔比最大。說明我國社會保險覆蓋面比較小,覆蓋范圍不統一的問題仍然突出。此外，不同的險種在不同的所有制經濟形式中的覆蓋面也有一定的差異,比如,很多的非公有制經濟從業人員和靈活就業人員沒有被納入社會保險覆蓋范圍內。如從制度設計上看,工傷保險已經覆蓋了所有有勞動關系的勞動者，但大量的沒有穩定勞動關系或沒有勞動關系的靈活就業人員、自由職業者的工傷問題日益突出,逐步上升。比如家庭保姆,出現工傷后無法得到保障,社會反映強烈。而社會保險基金預算覆蓋范圍小的情況下，社會保險基金預算的編制也隻能是一種相對不完整的預算。

3、社會保險統籌層次低直接降低了社會保險基金預算的科學性規范性。

目前城鎮企業職工基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等主要社會保險品種的統籌層次低，社保基金按統籌地區進行管理，社會保險基金處於分散監管狀態，這很容易導致地方利益至上的情況，造成非法挪用、擠佔保險金的違法或犯罪行為。而且從管理上看，城鎮企業基本養老保險是省級統籌或地市統籌,基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險大多是地市與縣級統籌，造成社會保險基金不能轉移、不能續接,收支不實、負擔不均等問題，在一定程度上強化了地方利益，給社會保險基金預算管理帶來諸多不便。（1）社會保險統籌層次低導致社會保險基金預算編制決定權、控制權下移，上級政府和財政隻有建議權，影響社會保險預算的執行效率。（2）做小社會保險收入預算、做大社會保險支出預算，達到地方多拿超收獎、多從上級財政爭取補貼的目的，使預算控制名存實亡。這種統籌層次現狀直接降低了社會保險基金預算的科學性和規范性，社會保險基金預算“一竿子插到底”的預期目標就難以實現。

4、社會保險的法律實施機制較為薄弱，難以確保社會保險收支預算任務的完成。

社會保險的法律實施機制是社會保險基金預算得以推行實施的重要基礎，但目前社會保險的法律實施機制較為薄弱，合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制、有力的監督機制都不夠健全。以社會保險基金監督機制為例，其問題主要表現在：社會保險監督機構沒有與管理機構嚴格劃分開來,缺乏對欠繳社會保險費的行為和拖欠離退休人員、失業人員保險金行為的法律制裁措施;從監督管理機構來看，按現行的管理體制,勞動和社會保障部對地方勞動保障部門只是業務指導,對地方政府違規動用社保基金的行為,更難實施有效的監督。此外，社會保險實施的法律強制力不足。近年來國務院頒布的有關社會保障條例中，雖然已經擴大了覆蓋面(要求私營企業、個體經濟、三資企業參加失業保險、工傷保險等)，但實踐中這些企業的執行力較差。如工傷保險是國家強制的保障制度,但從《工傷保險條例》的規定看,強制性沒能體現。《條例》第60條規定:“用人單位依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加的,由勞動保障部門責令改正,未參加工傷保險期間用人單位發生工傷的,由該人單位按照本條例規定的工傷待遇項目和標准支付費用。”這種沒有處罰的規定在實際中難以強制。仍有部分企業拒不參保。結果是出現工傷事故后,企業拒不支付工傷職工待遇,導致工傷職工為討要工傷待遇與企業打官司,嚴重影響了工傷職工的權益。據統計,全國每年發生的近6000起行政復議、3000起行政訴訟案件中, 70%以上是企業未參保,工傷職工追討待遇的案件。

5、與現行的國家預算管理法規、社會保險法律法規之間的關系有待明確。

《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》明確社會保險基金預算是根據國家社會保險和預算管理法律法規建立的，但社會保險基金預算法律制度與國家社會保險和預算管理法律法規制度之間的關系如何協調，並沒有明確。

一是需要進一步明確社會保險基金預算法律制度與國家社會保險法律法規制度之間的關系。社會保險基金預算涉及的相關險種基金包括企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金以及根據國家法律法規建立的其他社會保險基金。國家法律法規對相關的險種和基金都有一定的規定，包括國家發布的《關於統一城鎮企業職工養老保險制度的決定》、《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《失業保險條例》、《工傷保險條例》、《企業職工生育保險試行辦法》以及各部門發布的相關法規等，有幾十部之多。社會保險基金預算法律制度與這些社會保險方面的法律法規制度如何銜接和協調需要進一步加以研究。比如，社會保險收入預算所規定的收入計算方法和指標如何與社會保險相關法律法規對社會保險繳費方法與指標的規定相銜接﹔同樣社會保險支出預算所規定的支出計算方法與指標如何與社會保險相關法律法規規定的支出對象和支出標准相一致。如果兩者有矛盾，應先遵循哪些法律法規的規定，比如財政部出台的《社會保險基金預算編制手冊》規定養老金支出按平均離退休人數與人均年養老金乘積計算，而《社會保險法》規定按個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命計算，顯然前者計算過於簡單，兩者不一致將使社會保險預算的權威性、科學性受到削弱。

二是需進一步明確社會保險基金預算法律制度與國家預算管理法律法規之間的關系。我國《預算法》規定，“各級政府預算按照復式預算編制”，此后出台的《中華人民共和國預算法實施條例》進一步明確，“復式預算……分為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算”。當前，我國《預算法》修改正在醞釀過程中，而2007年9月國務院發布《關於試行國有資本經營預算的意見》，標志中國開始正式建立國有資本經營預算制度。考慮到目前編制社會保障預算的條件不成熟，考慮先行試編社會保險基金預算，在條件成熟時再編制社會保障預算。在上述背景下，如何處理社會保險基金預算與其他預算之間的關系，以及如何確立社會保險基金預算法律與國家預算管理法律法規之間的關系是需要進一步研究的重要問題。《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》提出，在預算體系中,社會保險基金預算單獨編報,與公共財政預算和國有資本經營預算相對獨立、有機銜接。社會保險基金不能用於平衡公共財政預算,公共財政預算可補助社會保險基金，國有資本經營預算如何補償社會保險基金預算，社會保險結余資金如何參與國有資本經營投資，都應該在《預算法》、《國有資本經營預算條例》、《社會保險基金預算條例》中做出更明確的規定。

6、社會保險基金預算編制與執行涉及的法律主體關系、職責、程序有待進一步明確

首先，社會保險基金預算中涉及的相關主體關系涉及多個層次，具體來說可以概括為以下兩個方面：一是橫向關系，即社會保險基金預算中涉及的同級政府和部門之間的關系。包括各級人民代表大會、人民政府、人力資源社會保障部門、財政部門、社會保險經辦機構、稅務機關等部門之間的關系。《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》雖然對上述主體的法律地位和責任進行了規定，但是過於原則和籠統，按照《預算法》的要求，財政部門才是預算編制主體，而社會保險預算的編制主體是人保部門，財政僅承擔審核責任，由於社保資金最終責任在財政，社會保險預算的編制主體是人保部門，似乎社會保險預算風險被人為地加給財政，顯然存在人保部門利益最大化的隱患。至少應該財政、人保共同編制，人保部門主要承擔執行主體和責任。二是縱向關系，即社會保險基金預算中涉及的上下級政府和部門之間的關系。《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》規定，社會保險基金預算按統籌地區編制執行，但統籌地區財政和人力資源社會保障部門將社會保險基金預算草案報本級人民政府審批后,報上一級財政和人力資源社會保障部門。說明《意見》基本明確了社會保險基金預算編制和審批過程中的上下級政府和部門之間的關系，但是沒有明確中央政府和財政在社會保險預算編制中某些決定權和對地方社會保險預算的審批權，以至於發現地方社會保險預算存在做大支出、做小收入的現象也無權糾正，容易造成社會保險預算執行與編制的脫節和走樣，不利於提高社會保險預算的嚴肅性和法律性。其次，應明確社會保險基金預算實際工作中的操作規程。一是細化社會保險基金預算的編制和審批程序。《意見》雖然對社會保險預算的編制責任作出了規定，但是對編制的內容和程序缺乏明確規定，比如是否遵循公共預算一樣的“兩上兩下”程序，中央本級預算和地方預算的編制程序與內容有哪些不同，中央財政與地方財政如何參與編制與審批預算沒有明確規定。對地方社會保險預算收支測算的方法和基礎數據的來源真實性沒有明確規定。二是細化社會保險基金預算執行和調整程序。《意見》規定，社會保險基金預算不得隨意調整。在執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入,應當編制社會保險基金預算調整方案。對調整方案依據、條件、流程、控制等內容沒有作出規定，會損害預算本身的嚴肅性和法律性。三是細化社會保險基金決算內容。包括社會保險基金決算的編制程序，決算的審批程序，決算結果的運用等內容過於籠統、簡單。