四、完善社會保險基金預算法律制度的政策建議

社會保險基金預算試行一年，如何讓試行變為正式實施，需要對社會保險預算存在的問題和立法依據問題逐一解決，更好發揮社會保險基金預算監管社會保險基金的作用。為此，我們就如何完善社會保險基金預算法律制度提出一些初步的建議：

(一)完善社會保險基金預算及其法律制度的對策建議

1、加大社會保險基金預算的立法力度，逐步提高其立法層次

我國目前現有的關於社會保險基金預算的法規制度，多是以“條例”、“ 決定”、“暫行規定”、“辦法”、“意見”等形式出現的行政規章和規范性文件，立法層次低，權威性不夠，而且分布零散混亂，存在立法空白。如我國最新出台的社會保險基金預算試點意見，依然是行政管理思路，特別是根本沒有立法機關人大的影子，因而根本不是預算管理思路。所以，應盡快提高社會保險基金預算的立法層次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法發展，由國家出台相關的法律、法規，用依法管理取代行政管理，發揮法律規范的強制功能，確保社會保險及社會保障的有效實施，使征繳社會保險費有強有力的法律依據，改變社會保險覆蓋面窄、收繳率低、抗風險能力弱、社會保險基金總體支撐能力不足的局面。從近期來看，應盡快制定《社會保險預算條例》，從中長期來講，應修改《預算法》，增加有關社會保險預算的條款，最終明確社會保障預算在《預算法》中的地位。

2、構建合理的社會保險基金預算法律制度體系

針對我國社會保險基金預算法律法規不完善,各地社會保險基金預算編制不一的現狀,需要在立法上構建一個健全、細致、效力層次較高的法律法規體系。具體而言,首先全國人大要盡快修訂《預算法》，在預算法中單列社會保險基金預算，作為社會保險基金預算方面的基本法律,確立其法律地位和基本原則﹔其次，盡快出台《中華人民共和國社會保險法》的實施條例和《社會保險預算條例》，明確規定社會保險基金預算有關內容和編制程序，使社會保險基金預算的編制、執行等有法可依﹔再次，財政部門和人力資源社會保障部門要加緊制定社會保險預算編制規范等相關配套制度和辦法，對社會保險基金預算編制、執行、決算和監督等方面做出專門性規定，增強法律法規的實用性和可操作性。這樣,在《預算法》與《社會保險法》統領之下,形成多層次的社會保險基金預算法律法規體系,做到有法可依,實現規范管理。

3、制定和出台《社會保險基金預算條例》

制定和出台《社會保險預算條例》應從以下幾個方面進行：一是明確預算年度。與其它政府預算一致，預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。二是擴大預算范圍。社會保險基金預算范圍應包括企業基本養老保險、機關事業單位養老保險、農村養老保險、新型農村合作醫療保險基金、失業保險、城鎮基本醫療保險、工傷保險、生育保險以及國家規定籌集的其他社會保險專項基金，將所有的社會保險資金都在預算收支中得以體現，從而准確、全面的反映社會保險資金收支運轉情況，以加強對社會保險資金的全面監督。三是增加人大條款。社會保險基金預算是政府預算的一部分，根據《預算法》的相關規定，必須增加涵義如下的條款：“財政部門牽頭的政府職能部門聯合編制出預算草案后，報送給人民代表大會討論和審查，人民代表大會作為國家立法機關，是唯一有權批准政府預算的機構。各級政府在經過人大會議批准后，將本級社會保險基金預算與下級政府報送上來的。社保預算一起匯總，然后上報給本級人大常委會和上級政府備案。”四是踐行預算公開。社會保險基金從相當程度來說無異於全體國民的“保命錢”，必須詳細規定社會保險基金信息對社會公開披露，完全公開透明的措施，保証基金的健康運行。

除此之外，還應做好以下配套改革：一是提高社會保險統籌層次。目前，全國所有的省級行政區都制定了基本養老保險基金省級統籌的制度，醫保統籌地區是以2800多個區縣為單位的，其他社會保險也是統籌於市縣一級。社會保險本身具有互濟功能，在各險種之間、各地區之間，應該相互支持，風險共擔，但一直以來統籌存在於市縣一級，導致統籌層次過低，無法協調各地區間利益，特別是2010年試編的社會保險基金預算，由統籌級次的地方政府批准，財政部隻有建議權而沒有決定權，這不符合預算的編制原則。因此，應按社會保險法的規定，盡快提高社會保險統籌級次，基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他幾項社會保險基金也逐步實現省級統籌。二是建立信息系統。社會保險實行省級統籌必須要建立省、市、縣（區）相配套銜接的信息管理系統，特別是加快“金保工程”建設進度，建立滿足省級統籌需要的信息管理平台作為技術支撐。通過信息平台建設，健全基金管理制度，規范業務流程，增強管理手段，提高各級社保經辦機構人員的整體素質，使社會保障工作進一步實現制度化、規范化、標准化。三是制定科學的核定預算收支的方法，避免社會保險基金預算試編過程中出現的做低收入、做大支出的問題。准確、合理的社會保險基金收支數據是編制社會保險基金預算的前提和基礎，因此社會保險基金收支的核定要充分考慮影響收支的各種因素，如參保人口的多少及其變動情況、繳費的標准，享受社會保險待遇的人口及其待遇標准，物價水平的變動情況等，並合理制定以上各種因素的權重。

4、正確處理社會保險基金預算法律制度與其它相關法律制度的關系

（1）做好社會保險基金預算法律制度與預算管理法律法規的銜接工作。社會保險基金預算是政府為了實現社會保障職能的需要，有計劃的籌措和分配資金的工具。從政府預算體系來看，政府預算按復式預算形式編制，包括了公共預算、政府性基金預算、國有資產經營預算和社會保險基金預算等，由此可見，社會保險基金預算與公共預算、國有資產經營預算等都是政府預算的重要組成部分。改革開放以來，我國相繼頒布和出台了《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中央本級項目支出預算管理辦法（試行）》以及各具體部門的預算管理辦法如《水利部中央級預算管理辦法（試行）》等財政預算法律和規章制度。這些法規已經涉及到社會保險社會保障預算的內容。如1994年頒布的《預算法》提出，“各級政府預算按照復式預算編制”，此后出台的《中華人民共和國預算法實施條例》進一步明確，“復式預算……分為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算”。1996年，《國務院關於加強預算外資金管理的決定》明確規定，以政府信譽強制建立的社會保障基金，在國家財政建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用，實行“收支兩條線管理”。 社會保險基金預算是社會保障預算的重要組成部分，也是建立社會保障預算的基礎。因此，在制定和完善社會保險基金預算法律制度時，要與這些財政預算法律和規章制度相銜接，做到不矛盾、不沖突，形成統一協調的財政預算法律和法規體系。如已啟動的預算法修改工作應體現社會保障預算特別是社會保險基金預算的有關內容，在預算法中單列社會保險基金預算，並做好各項准備，如從宏觀上研究擬定社會保險基金佔政府財政支出的比例。

（2）加強社會保險基金預算法律制度與社會保險法律法規的配套建設。改革開放以來，我國社會保險事業得到了長足的發展，與之相適應，我國出台了一系列的社會保險法律法規，如《中華人民共和國社會保險法》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險費征繳暫行條例》、《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《失業保險條例》、《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《工傷保險條例》、《生育保險條例》等，這些法律法規對社會保險基金的征管均有涉及，特別是有些法規制度已經涉及到社會保險基金預算的有關問題，如《中華人民共和國社會保險法》規定：“社會保險基金通過預算實現收支平衡。”“社會保險基金按照統籌層次設立預算。社會保險基金預算按照社會保險項目分別編制。”“社會保險基金預算、決算草案的編制、審核和批准，依照法律和國務院規定執行。”再如《社會保險基金財務制度》規定：“基金預算是指經辦機構根據社會保險制度的實施計劃和任務編制的、經規定程序審批的年度基金財務收支計劃。”並對基金預算的編制、審批、執行和調整等內容進行了具體規定。但是，這些制度規定一方面比較粗，可操作性較差﹔另一方面這些規定是從加強社會保險基金征管的角度提出的，不是針對社會保險基金預算制度建設提出的。因此，目前的當務之急是完善和出台有關社會保險基金預算的法規制度，如《社會保險預算條例》，使社會保險基金預算的編制工作有章可循。在出台這些法規制度之時，既要充分考慮社會保險基金預算自身的特點和需求，也要兼顧社會保險各項制度的特點和管理需求，使兩者的法規制度相互配合、相互支持，充分發揮這些有關法規制度的合力效應，共同為社會保障事業的發展保駕護航。

（3）正確處理社會保險基金預算與部門計劃的關系。國務院決定建立社會保險基金預算制度，意味著社會保險基金預算已正式上升為國家預算，必須遵循規定的編制、報批程序，政府審查批准后對財政部門和人力資源社會保障部門都具有強制性和約束力。無論從法律層次、規范程度，還是強制約束力上講，國家預算絕不是部門計劃，其效力遠遠高於部門計劃，部門計劃必須服從和服務於國家預算。

5、強化社會保險基金預算法律制度的實施機制

一部科學合理的法規制度是管理工作順利開展的前提和基礎，而一個好的實施機制，才能夠確保法規制度高標准、高質量的實施和發揮應有的效果。因此，強化社會保險基金預算法律制度全面正確實施的有效機制，是確保該法律制度正確實施的有效途徑。應加強社會保險基金預算法律規范本身的強制性，採取有效措施，用制度、考評等方式方法，建立健全法律法規全面正確實施的約束機制，規范執法行為。一是要健全完善執法考核制度，建立科學的、透明的具有可操作性的程序，對社會保險基金預決算及執行等進行監督﹔二是要嚴格執法責任追究制度，對不執行社會保險基金預算法律制度的違法行為，如未經依法程序擅自變更預算的，要依法追究其行政責任、民事責任和刑事責任﹔三是要不斷加強社會保險基金預算法律制度執法機制的創新，逐步規范執法程序，從嚴實施執法監督，真正做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

6、優化社會保險基金預算法律制度的運行環境

社會保險基金預算法律制度建設是一項系統工程，這些法律制度的有效運行，需要良好的機制和環境來保障，主要包括立法機制和法律文化的優化等方面。

第一，建立科學的立法機制。在立法程序上，任一法律的制定包括提案、起草、審議、表決和公布等程序，這些都應當是民主的，都要廣泛征求市場經濟主體的意見，吸收經濟、法學等方面專家的意見。在立法經驗和方法上，要大膽借鑒和吸收市場經濟發達國家的成功經驗。凡是現代法律中已有的，反映現代市場經濟共同規律的法律概念、法律原則和法律制度以及行之有效的立法經驗和判例、學說，都可以從我國國情出發，在比較分析的基礎上，大膽借鑒和吸收。此外，要建立完善的立、改、廢機制，及時廢止與修改與市場經濟進程不相適應的法律制度，以與時具進。

第二，建設現代法律文化。任何一種制度要想在實際生活中行之有效，取得預期的結果，就必須同民眾的文化觀念之間形成一種相互配合和彼此協調的關系。否則，再完善的制度也會在不相適應的文化氛圍中發生扭曲和走樣。實行社會主義市場經濟法律制度，必須高度重視社會主義現代法律文化建設。建立社會主義現代法律文化，就是要建立與社會主義市場經濟和民主政治建設相適應的法律文化，就是要在人們中間形成符合社會主義市場經濟和民主政治的價值觀念、法律思維方式和法律行為模式。一是要培養法治意識，讓人們相信法律，相信法律的權威，養成守法的習慣﹔二是要摒棄專制主義思想、宗法倫理觀念、等級特權思想以及人治思想，確立適應市場經濟的法律觀念﹔三是要倡導重視法律理性，強調以法律原理、法律原則和法律學說為依據，在更高層次上提高人們理解和運用法律的能力，避免機械地死搬法律條文和斷章取義。

（二）進一步完善和細化社會保險基金預算的操作規程

《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》，對社會保險基金預算實際工作中的相關操作進行了原則規定，如社會保險基金預算編制和審批制度、社會保險基金預算執行和調整制度、社會保險基金決算制度以及社會保險基金預算的組織實施等。這些規定為指導社會保險基金預算實際工作提供了基本依據，但是這些規定過於原則，需要進一步完善和細化。

1．完善社會保險基金預算編制和審批制度

在社會保險基金預算編制方面，應嚴格按照預算編制的基本要求，確保社會保險基金預算編制的完整性、科學性和准確性。一是在編制的范圍方面，要體現社會保險基金預算的完整性，將基金所有收支項目都納入預算管理范圍。當前，要將企業職工基本養老保險、失業保險、城鎮職工基本醫療保險、工傷保險、生育保險五項保險基金的保險費收入、利息收入、財政補貼收入、其他收入等所有收入項目納入基金收入預算編制范圍﹔將各項社會保險基金按規定應當支付的待遇支出項目納入支出預算編制范圍。從長遠看，積極創造條件，將根據國家法律法規建立的其他社會保險基金盡快納入社會保險基金預算管理。二是在編制的依據方面，要體現社會保險基金預算的科學性，准確把握社會保險基金發展規律，統籌考慮上年度基金預算執行情況、本年度國民經濟和社會發展計劃、人力資源社會保障事業發展規劃、社會保險政策和財政補助政策等因素，科學編制基金預算草案。三是在編制的方法方面，要體現社會保險基金預算的准確性，保持預算編制規范、預算執行有效。社會保險費收入應根據社會保險參保人數、社會保險繳費率、上年度社會平均工資水平、工資增長等因素，結合社會保險征繳擴面任務合理確定。財政補貼收入應統籌考慮上年度財政補助水平，並剔除不可比因素后加上本年新增補助綜合分析填列。編制基金支出預算草案應按照規定的支出范圍、項目和標准，並考慮基金支出變化趨勢，綜合分析人員、政策等影響支出變動因素，編制基金支出預算草案。嚴格執行各項社會保險待遇規定，確保各項社會保險待遇政策落實，不能隨意提高支付標准、擴大支出范圍。

在社會保險基金預算審批方面，考慮到社會保險基金主要是由參保單位和個人繳納的社會保險費形成，具有社會公共基金屬性，有別於財政性資金。但同時，為保証社會保險制度平穩運轉，國家財政對社會保險，特別在養老保險方面，給予了大量的補助。因此，社會保險基金預算應該單獨編報，統籌地區社會保險經辦機構編制預算草案，經本級人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障門聯合報本級人民政府審批。全國社會保險基金預算草案由人力資源社會保障部匯總編制，財政部審核后，由財政部和人力資源社會保障部聯合向國務院報告。縱向方面，以統籌地區為單位，自下而上，層層編制、層層匯總、層層審核、層層上報，不得代編、漏編。橫向方面，在部門分工上，財政部門、人力資源社會保障部門及社會保險經辦機構、稅務機關等都參與此項工作，多家協作、密切配合。社會保險預算編制和審批模式不同於公共財政預算，這樣處理，既有利於人力資源社會保障部門及所屬社會保險經辦機構加強對社會保險基金的管理和核算，又有利於財政部門加強對社會保險基金的監督。

2．細化社會保險基金預算執行和調整制度

在預算執行環節，社會保險基金預算的執行包括收入預算的執行和支出預算的執行。社保經辦機構應嚴格按照批准的預算和規定的程序執行，要求預算執行必須嚴格遵循現行的基金財務會計制度，充分考慮社保基金收支的特殊性。在收入方面，經辦機構對基金征繳收入、利息收入、其他收入等應做到應收盡收，並嚴格按照現行會計制度進行會計核算，對預算超收部分不得人為挂賬、轉入下年或不入賬，對預算不足部分不得虛列收入﹔對預算內的財政補貼收入、調劑金收入應積極協調相關部門按進度及時入賬，以確保社保待遇的發放。在支出方面，對社保基金支出應嚴格按照規定范圍內實際發生的各項社保待遇進行支付，並確保各項社保待遇按時足額發放，不得虛列支出，不得拖欠待遇支付。

對於社會保險基金預算的調整，《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》規定，社會保險基金預算不得隨意調整，但在執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應當編制社會保險基金預算調整方案。這就需要在實際操作中，明確隻有因發生重特大事件超預算支付待遇等情況時，才能調整預算，並需要經過層層審核和批准。

3．完善社會保險基金決算制度

社會保險基金預算是否貫徹實施還應看預算的執行結果。因此，編制社會保險基金決算的意義非常重大。社會保險基金決算是社會保險基金預算執行情況的總結，是實施社會保險預算制度的重要環節。通過編制社會保險基金決算，可以全面完整地反映社會保險基金的年度收支狀況，有利於考核國家有關方針政策的貫徹執行情況﹔有利於分析和檢查預算的執行情況，發現預算管理和財務管理工作中存在的問題，進而採取有效措施改進和加強預算管理，為決策提供可靠依據。從社會保險基金決算的內容來看，社會保險基金決算由社會保險基金決算報表和財務狀況說明書組成。社會保險基金決算報表包括資產負債表、收支情況表和有關附表。財務狀況說明書是年度社會保險基金運行狀況的文字報告，其主要內容應包括社會保險制度的實施情況、社會保險基金的收支及結存狀況分析、財務管理的成績及存在問題、改進工作的意見和建議等。從社會保險基金決算的編報要求來看，年度結束時，社會保險經辦機構要按照會計制度的規定清結、核對賬目，認真總結社會保險基金的管理和使用情況，按照規定的表式、時間和要求編制年度社會保險基金決算，做到數字真實、計算准確、手續完備、內容完整、報送及時。決算經人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障部門聯合報本級人民政府審批。

4．健全社會保險基金預算監管制度

理論上，預算一經批准，各有關方面要保証其順利執行。但在具體管理實踐中，各種因素變化將會影響預算的執行，因此，在實際工作中管理者應不斷對預算的執行情況進行監管。在預算執行過程中，要做好以下幾項工作：一是社會保險經辦機構要定期對預算的執行情況進行分析、檢查，主要內容包括：基金是否按政策規定籌集，基金支付是否按批准的預算和規定執行。二是社會保險經辦機構要定期向人力資源社會保障部門和財政部門報告基金預算執行情況，財政部門也要逐級上報預算執行情況。三是財政和人力資源社會保障部門要對基金收支執行情況進行監督檢查，發現問題及時研究對策和措施，並向同級人民政府報告，保証基金的收支平衡及安全完整。三是細化各項監督制度和運行機制，提高社會保險基金預算監管透明度。應對各類監督主體職責和基本監督程序作原則規定，明確監督途徑和方式，為各類監督主體提供監督法律依據，並為制定更加細化和可操作的配套制度措施提供空間。同時，應突出對重點監督內容和重要監督環節的規范，加強監督力度，形成事前、事中和事后監督並舉。此外還應注重監督過程的公開透明，監督制度、渠道、處理結果等應及時向社會公布，建立信息化動態監督機制，積極推進監督關口前移和日常監督檢查與預算管理制度相結合的監督模式。四是增強社會保險基金預算監管強制性和處罰力度。應建立社會保險基金預算違法行為舉報、稽查、處罰等監管制度和運行機制，並定期向社會公布，強化社會監督作用，對社會保險基金預算過程中的違法行為，要進一步加大處罰力度，嚴格追究相關人員的責任。

財政部科研所《完善社會保險預算法律問題研究》課題組

課題指導：蘇 明

課題負責：楊良初

課題組成員：韓鳳芹、李成威、王 敏、李 婕

圖：完善和細化社會保險基金預算操作規程相關要求