三、國外社會保險基金預算法律制度比較分析

（一）相關國家社會保險基金預算法律制度比較

1.美國

美國社會保障預算編制受到《1921年預算與會計法》、《預算與截留控制法》、《混合預算調節法》等20多部法律和修正案的限制。美國的社會保障體系由社會保險、社會福利、社會救助三個部分組成。美國的社會保障預算經歷了三個階段：1937 -1968年是獨立預算﹔1969 -1982年是納入聯邦預算的統一預算﹔1983年以后社會保險基金又從聯邦預算中劃出，變為預算外資金。社會保險基金脫離聯邦預算的主要原因是為了防止當時不斷膨脹的聯邦預算赤字影響社會保險基金的長期收支平衡。

根據不同的資金來源、用途，美國聯邦政府社會保障基金的預算管理分為兩個部分，即：一般公共稅收安排的支出和社會保障稅專項用於社會保險的支出。具體如下：

（1） 由一般性稅收收入安排支出的社會福利補助支出直接納入政府經常性預算。在每個預算年度之前，各項社會福利補助項目的主管部門如社會保障署、衛生與人力資源事務部等都要根據有關法律要求，編制所管社會福利補助的預算草案，上報總統預算辦公室。總統預算辦公室在充分征求財政部等有關部門意見的基礎上提出聯邦政府總的收支預算草案，提交國會討論。財政部根據國會通過的預算撥款，屬於現金補助的，財政部按各項目主管部門確定的支付對象和標准直接將款項劃撥到受益人的銀行賬戶﹔屬於非現金補助或服務的，財政部則將款項目撥付給有關社會保障部門由其發放。

（2） 通過征繳社會保障稅而形成的社會保險基金由財政部在經常性預算之外實行獨立的預算管理，其基本管理程序是：財政部所屬的國內稅務局按國會批准的預算和規定的稅率征收社會保障稅，並繳入國庫﹔財政部根據當年預算立即將社會保障稅收入按規定的收繳比例從國庫轉入財政部社會保障信托基金委員會開設的老年遺屬保險信托基金、傷殘保險信托基金和醫療保險信托基金等﹔財政部根據社會保障署提出的支付清單，按時將各項應支付的社會保障基金定期轉入國庫，並按社會保障署和衛生人力資源事務部等有關業務部門確定的受益額度向指定的受益人撥付各項保險津貼。

2.日本

日本社會保障制度的四大體系，均有與之相對應的法律法規，如社會保險體系有《健康保險法》、《厚生年金法》、《社會保險審議官和社會保險審查會法》等共28項法律法規與之對應﹔社會救濟及社會福利體系有《生活保護法》等共十七項法。日本實行復式預算制度，中央預算分為“一般會計預算”、“特別會計預算”和“政府關聯機構預算”三大類。日本社會保障預算以特別會計預算為主，一般會計預算為輔。日本政府一般會計預算收入中沒有關於社會保障的收入項目，僅在一般會計預算支出設立社會保障關系費支出一項，具體核算生活保護、社會福利、保健衛生、失業對策全部支出和國家承擔的社會保險費或對社會保險基金補助支出。日本特別會計預算涉及社會保障項目，全部是社會保險基金，包括5個特別會計賬戶：厚生年金、船員保險、國民年金、國立醫院（醫療保險）、勞動保險（失業和工傷保險）。歸納起來看，日本社會保障基金預算的特點主要有三個方面：

（1）堅持綜合預算編制的完整性。日本普遍重視預算編制范圍的完整性，要求政府預算所列示的各項收入和支出必須覆蓋政府收支的全部，不允許有游離於預算體制外的資金活動，將政府公共支出預算、社會保障預算和其他預算納入綜合預算的編制范圍。

（2）強調社會保障預算的相對獨立性。日本注重強調社會保障預算的相對獨立性，採取以特別預算為主體，一般預算為輔的社會保障預算管理模式。將社會保險基金與其他社會保障項目獨立納入特別預算編制范圍，社會救助、社會福利等社會保障項目則納入一般預算編制范圍。一般預算隻反映社會保障支出，不反映收入情況，在特別預算中反映社會保障收支，同時對社會保險基金做出短期和長期預測。這樣，既保持社會保障預算相對獨立性，又反映了社會保障預算與一般預算的聯系。

（3）注重社會保障預算編制的法制化。社會保障支出具有強制性，因此，社會保障預算更應有極強的嚴肅性。日本社會保障預算編制受到諸如《老年福利法》、《殘疾人福利法》、《生活保護法》等法律限制，社會保障預算的每次變動都有相應的法案配套保障。

3.英國

在這些英國、瑞典等福利國家中，國家預算隻分為經常預算和資本預算，社會保障資金全部納入經常預算內，同政府其他收支混為一體，國家全面擔負起社會保障事業的財政責任，在這種預算形式下，並不存在獨立的社會保障預算。英國社會保障體系由五個部分組成，即社會保險、國民保健、個人社會福利、住房補助和免費教育，其資金來源主要是社會保障繳款，社會保障繳款同政府的其他稅收一樣列入政府經常預算。歸納起來，英國的社會保障基金預算具有如下特點：

（1）各項社會保障收支全部列入國家預算進行管理。在英國，以政府的名義征集的各種稅費都是上繳國庫由財政部統一分配的，並在統一的公共財政預算中全面反映其收支狀況。社會保障收支也不例外，並無獨立的社會保障預算，但各項社會保障收支內含於經常預算中，與資本預算沒有關系。就國民保險費而言，其對應的支出項目是以繳費為基准的各項福利津貼及其管理費（必須專款專用，不得用於其他方面的開支），其收支要全部納入政府公共預算並單獨反映，當該項費用收不抵支時，政府應從一般性稅收收入中調劑解決（實際執行中近幾年財政每年都要彌補其赤字）。其他不以繳費為基礎的各種福利津貼及其管理費和醫療保健服務支出直接來源於一般性稅收收入，在預算支出中都是單獨反映的。

（2）社會保障機構的經費支出方面。社會保障機構的各項管理費支出，既有來自於國民保險費收入的，又有來自於一般性稅收收入的，其核定辦法與其他政府機構經費核定辦法完全是一樣的。人員經費由財政部按公務員有關待遇標准予以核定，而公用經費則在嚴格控制的基礎上予以核定。

（3）預算編制主體及報送程序方面。由於英國的預算基本上是部門預算，而社會保障又分屬於社會保障部、衛生部以及教育和就業部等三個部門的職責，因此，財政部在社會保障收支的預算管理活動中要與以上三個部門打交道，按照其各自的職責范圍分別確定其每個財政年度的收支。每個財政年度，這三個部門都要在與財政部共同討論和商量的基礎上編制其下年度的部門預算，申述其收支變化因素，並將預算報告同時報送內閣會議和財政部，政府精算署也同時報送其關於國民保險費的精算報告。財政部在收到各部門的預算報告后，在認真調查研究和綜合平衡的基礎上編制統一的財政預算報告，並上報內閣會議，由內閣會議討論通過后以正式報告上報議會，由議會通過后即付諸實施。

4.瑞典和芬蘭

一攬子社會保障預算是將社會保障基金的某一部分收支安排在政府公共預算內，另一部分收支安排在政府公共預算外，通過“預算內”和“預算外”基金安排全面反映社會保障收支狀況的一種預算制度模式。這種模式的優點在於：一是社會保障資金的各項收支狀況都得到了比較全面地反映﹔二是政府在全面協調社會保障資金的同時，其負擔低於政府公共預算制度，高於專項基金預算制度。就政府對社會保障制度的責任而言，介於基金預算與政府公共預算之間。這種模式的缺點在於：社會保障收支的不同項目被放入不同的財政賬戶，社會保障收支的總量指標難以准確、及時掌握。瑞典就是採用的這種模式，它隻有基本養老金和工傷保險是納入中央政府的公共預算的﹔芬蘭也採用這種一攬子社會保障預算模式，社會保險基金隻有一部分是由公共部門管理的，兒童福利、軍人養老金以及絕大部分的失業救濟由國家公共預算撥款，而國家退休基金屬預算外資金，主要來自基金本身的收入或貸款。

5.智利

智利的社會保險制度可以追溯到20世紀初，早在1918年，智利就建立了第一個為白領工人和藍領工人提供退休金的養老金制度。就退休金制度的資金來源而言，由雇員、雇主和國家供款的藍領工人基金，由雇員和雇主供款的公務員和白領工人基金。到1964年，這兩種基本的財務制度被演化成50種子財務制度，導致社會保險制度財務結構混亂和財政赤字。20世紀80年代初，智利進行了舉世矚目的社會保險制度結構性改革。在養老保險金預算制度領域，建立起全新的以個人賬戶積累為基礎，以私營化管理為基本特征，強調自我積累、自我保障、經營性原則的養老保險運營機制。智利的改革被稱之為“智利模式”，並在拉美國家得以推廣。改革的主要內容是創造單一資金來源的、私人管理的退休金制度，被稱之為退休金制度私有化。新的退休金制度通過立法取消了雇主供款，改變了原有的資金來源結構，同時將原來的普通基金轉化為個人基金。資金來源的專業化和個人基金賬戶的建立，使得智利新的退休金制度成為強制性個人保險制度。根據規定，養老保險費完全由個人繳納，交費標准為每月納稅工資的10%。不能橫向調劑，雇主不繳費。繳費達到規定條件后，可以領取養老金。考慮到發展地方資本市場和改善社會保險基金管理的需要，將社會保險基金管理職能交給私人部門。為此，建立了21家養老基金管理公司，依法管理13個私人退休金計劃.負責運營養老金投資管理，投資領域主要集中於購買政府債券、金觸機構及公司債券、兌換成股票的公司債券等。若養老金基金管理公司投資失敗，收益波動准備和現金准備金均不能保証最低收益時，政府財政予以彌補。這些專業化的養老基金管理公司，雖然需要政府批准才能從事該項業務，但其日常經營管理活動，則完全按照市場規則進行。這種養老基金的私營化管理，是智利養老保險制度改革的一大創舉，也是智利模式區別於其他模式的最重要特點。

除養老保險基金制度改革之外，智利還建立了疾病與生育保險、工傷保險、失業保險和家庭補助制度。其中，疾病與生育保險基金的管理機構為國家衛生部和國民健康服務部門，公共部門的受保人支付標准是工資收入的5.74%，政府實行部分補助，雇主不承擔費用﹔私營部門的雇員繳費標准為工資的7%，政府和雇主不承擔任何責任，衛生部進行總監督，國民健康服務部門管理工資和薪金雇員的疾病補助和醫療設備。工傷保險基金的管理機構分為三種部分：一是勞工和社會福利部﹔二是社會保險服務部門、薪金雇員保險福利基金會以及其他社會保險基金會，還有雇主組織的三個非營利性互助保險團體﹔三是國民健康服務部。由勞工和社會福利部進行總監督﹔社會保險服務部門、薪金雇員保險福利基金會以及其他社會保險基金會，還有雇主組織的三個非營利性互助保險團體管理保險費和現金補助﹔由國民健康服務部提供醫療補助。失業保險和家庭補助由勞工和社會福利部進行總監督，通過社會保險統一化協會和家庭經濟補償基金機構執行項目。

（二）經驗和啟示

通過對上述國家社會保險基金預算法律制度的比較分析，我們可以得到以下幾點啟示：

1、各國社會保障預算的編制與執行都是以社會保障相關法律為依據。美國社會保障預算編制受到《1921年預算與會計法》、《預算與截留控制法》、《混合預算調節法》等20多部法律和修正案的限制。日本社會保障預算以特別會計預算為主，特別會計預算編制必須遵守涉及社會保險體系的法律有《健康保險法》、《厚生年金法》、《社會保險審議官和社會保險審查會法》等共28項法律法規，涉及社會救濟及社會福利體系有《生活保護法》等共十七項法。英國社會保障資金全部納入經常預算內，因此要遵守《財政法》、《預算法》和社會保障有關法律的要求。

2. 建立社會保險基金預算有利於增強政府宏觀調控能力

隨著社會保障體系建設的不斷推進，社會保障資金特別是社會保險基金的收支流量越來越大，並形成規模龐大的結余。社會保險基金作為一種遞延性的消費基金，對全社會的消費與積累關系、社會供求總量平衡關系影響較大，客觀上要求政府採取一定的手段進行管理和控制。建立社會保障預算，有利於政府從國民經濟運行的全局出發對社會保障籌資和管理機制進行更加科學的規劃，以最有效率、對宏觀經濟運行和經濟激勵機制影響最小的方式推進社會保障制度建設，在社會和經濟承受能力與各項政府收支活動的資金需求之間實現最優平衡。

3. 實現社會保障基金預算與公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算的有機銜接

從日本社會保障預算模式看，社會保障預算既保持相對的獨立，又與一般公共財政預算保持緊密的聯系。從我國社會保障體制看，社會保障資金有別於一般性財政資金，應嚴格規范社會保障收支內容、標准和范圍，專款專用，保持其完整和獨立。同時，社會保障預算作為國家預算的重要組成部分，在制度設計上，應保持與公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算的相互銜接。目前，我國社會保障支出壓力較大，從保証國家預算體系的整體性和總體平衡性的需要出發，應將國有資本經營預算收入作為社會保障的一項重要資金來源，彌補社會保障預算缺口。

4. 加強社會保障基金預算的風險預測功能

受人口年齡結構、經濟發展水平等因素影響，社會保障支出與公共財政一般的經常性支出呈現出不同的發展規律。通過社會保障預算，可以對社會保障制度中長期收支狀況進行分析預測，從而及時調整和完善有關制度、建立儲備基金，以應對人口老齡化的挑戰，避免社會保障基金的短期收支盈余對政府一般公共預算管理產生不合理的擴張效應。

5. 採用分離制衡式的基金管理模式，構建內外結合、相互制衡的監督管理體系

社會保障基金從征繳、投資到發放的每個環節及每個層次都存在著委托代理關系，而委托代理關系的實質是一種經濟利益上的契約關系，其中存在的基本問題又是代理人問題，即由於代理人與委托人行為目標不一致，加上存在不確定性和信息不對稱，代理人有可能偏離委托人的目標，這樣就有可能出現代理人損害委托人利益的現象，因此,對基金運行實行有效監管是必要的。按照分離制衡式社會保障基金管理模式的安排，社會保障基金的監督機構有財政部門、社保部門、社會保障基金監管委員會和外部監督機構。首先，社會保障基金管理委員會有權選擇自己認為合適的基金投資管理機構，並且有權要求基金投資管理機構向基金所有者定期提供基金經營狀況報告和投資指南，對基金投資管理機構受托的基金賬戶進行定期和不定期的審計。其次，財政部門和社會保障部門有權通過審查賬目及報告、實地考察、特別審計、進行調查、組織審計等方式監管基金投資管理機構的經營狀況和基金投資管理機構是否有瀆職或違反有關法律規定，通過對監管規則的建議與審批權監管基金監管委員會的工作職能的履行情況，依法監督監管委員會成員的“代表性”，有權提議改選不稱職成員。最后，中介機構作為外部監督機構對所有相關機構和社會保障基金運行的全過程進行監督。因此，上述這種相互制衡的基金管理模式將各機構權力、職能置於監督之下，使任何機構既能獨立地行使自身職能，又無絕對地不受約束的權力，從而構建了一種內外結合、相互制衡的監督管理體系，有效地制約各層次社保基金管理的代理人的行為，降低其代理成本。

6. 建立健全多層次統籌基金管理體制。

首先，完善社會保障基金的管理目標責任制，提高保值增值能力。其次，建立省級統籌基金投資管理機構，負責管理統籌基金的保值增值。資金來源包括參保單位和職工繳納的保險費、省管國有股分紅、國有土地使用權轉讓提成。地方以短期投資為主，社保基金則以長期投資為主。再次，要加強養老保險基金的日常征收和支付管理，加強征繳監管。