新型農村養老保險制度改革從2009年在全國10%的縣（市）開始試點，盡管還有不完善的地方，但對推進社會保障體系建設、實現社會保障全覆蓋、解決日益增多農村老齡化人口老有所養問題、推動城鄉統籌發展具有十分重大的意義。但在試點過程中也遇到一些亟待解決的問題，需要引起有關部門的關注。

一、農民參保意識與繳費問題

農民參保意識的增強不是來自外部的強制，農民天生與土地、庄稼打交道，吃飽喝足就知足了，這是自給自足小農經濟的特點。而從小農經濟走向商品經濟和市場經濟，農民需要培養參與市場競爭的意識，在很大程度上也是一個自我完善、逐步成長的過程。改革開放30多年，80年代開始推行的農村家庭聯產承包責任制，培養了農民的自主意識，即過去都是由集體安排勞動力的使用和農產品的分配，家庭聯產承包制推行使農民能自主處置勞動力和自產農產品的用途。但是，在推行家庭聯產承包過程中家庭勞動力多少不一樣，責任田多少不一樣，土地的位置和肥力不一樣，引發農民之間種植能力和抗風險能力不一樣，導致產量和收入的不一樣，從而誘發農民的風險意識。如果說農業風險是農民參加農業保險的誘因，但在農民收入和生活條件不寬裕的條件下，農民隻能自己應對風險。但是，隨著農民收入水平的提高和國家農業保險政策的出台，農業保險一定會在農村得到更快的發展。

農民參加社會保險意識的增強，原因有三：一是農民對生老病死殘等風險的認識增強。生老病死是人們生命成長中自然規律，過去人們靠自己勞動和收入維持自己及家庭的生活，缺乏互濟機制和政府除少量生活救助以外的社會幫助，產生了農村家庭之間因勞動力多少和收入水平的差距引發的貧富不均問題。對農村貧困家庭而言，子女上學和家人有病是最患愁的事，結果往往是小孩得不到基本的義務教育，病人得不到及時醫治，更多的是省吃儉用讓小孩上學和病人得到簡單的治療。農民從內心希望政府或社會給予政策或制度的照顧，解決自己所面臨的種種困難。二是農村人口老齡化影響。農村家庭聯產承包責任制的推行，使農村勞動力得到解放，由於我國農村人口多，勞動力資源豐富，人均耕地面積不足1.3畝，依靠農業難以解決農民的就業問題，大量農村勞動力進入城鎮從事非農業勞動，出現農村老齡化人口增長快於城鎮的新矛盾，農村種田的都是老人和部分婦女，空巢老人養老問題十分突出。據國家人口普查辦公室調查，農村空巢家庭佔農村老人家庭的比例由2000年的22.2%上升到2006年的48.9%。而農村一直沿用家庭養老的習俗，而農民工在城市又處於收入不高、享受不到城市基本公共服務，難以承擔家庭養老責任，出現一方面農村老齡化提高、另一方面農村家庭養老機制脆弱的突出矛盾，亟待建立新的農村養老保險機制，應對農村老齡化提高的矛盾。三是農村低保制度的推行和新型農村合作醫療制度的推廣，給農村困難家庭和農民看病吃藥帶來了真正實惠，讓農民看到了農村社會保險的好處。近幾年我國在農村先后推出了農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、五保戶供養制度，給生活困難家庭、無勞動能力的五保戶、農民醫療保障帶來了看得見的好處，有的制度農民不花錢就從政府領到錢，有的制度農民花很少的錢解決大問題。讓廣大農民看到了社會保險制度給他們帶來的種種實惠，提高了他們參加農村社會保險的積極性。

但是，農民參保意識增強並不意味著農民就會參保，還取決於農民是否具備參加社會保險的能力。按照新型農村養老保險制度試點辦法規定， 新農保資金籌集採取農民個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的辦法，農民個人按100-500元五檔選擇年繳。客觀的說，經過30年改革開放，特別是2000年以來，國家對農村和農民採取了一系列支農惠農政策，如取消農業稅、糧食直補、免費義務教育等，農民收入有了很大提高。據統計，我國農村居民家庭人均純收入從2000年2253.42元提高到2009年的5153.17元，增長128.68%，年均增長9.63%。按照現行的繳費標准100—500元計算，最低年繳費100元僅相當於年均純收入的1.94%，最高年繳費500元僅相當於年均純收入的9.7%。可以說就人均收入而言，農民基本具備這個繳費能力。但對於貧困地區和貧困農民而言，按照現行繳費標准繳費存在困難。一是農民收入渠道復雜，缺乏收入統計指標體系，給農村社保征管機構帶來很大困難。農民收入來源包括種植收入、家庭養殖收入、打工收入、農產品加工與運輸收入、家庭工商業收入等。目前缺乏對農民收入的統計指標體系，即使建立了收入統計指標，通過哪些渠道統計也存在困難。無疑給農村社保征管機構征繳養老保險費和其他社保費帶來很大困難。現在有的地方採取“誰繳費，誰享受”的辦法，即想領取老人的養老金，子女必須履行繳費義務。但是，如果按上年當地農民家庭人均純收入一定比例繳費的地方，就難以核實每家農民的人均年純收入。二是我國地區間農民年人均純收入差別較大，按統一標准繳費存在負擔不一的問題。比如都按每年100元標准繳費，2009年東部地區的上海市農民養老保險繳費相當於農民家庭人均純收入12482.94元的0.8%，浙江省為10007.31元的1%;中部地區湖南省農民家庭人均純收入的2.03%，河南省為2.08%﹔西部地區貴州省為3.33%，甘肅省為3.36%。顯然，東部地區農民負擔最輕，中西部地區農民負擔比東部地區重。從這一比較看出，比例費率要比定額費率公平。三是不同收入水平的農民負擔不一樣。仍然按每年100元繳費標准計算，相當於2009年農村低收入戶人均純收入的6.45%，中等收入戶的2.22%，高收入戶的0.81%。可見，按定額繳費對不同收入人群也是不公平的。同時，也可以看出，按100—500元標准繳費，對地處中西部的低收入農民家庭而言是一筆不小的負擔，有的貧困家庭就可能交不起。況且，農民對現行社保體系和管理也缺乏信心，對繳費能否發還到自己手中心存疑慮。