二、地方政府籌資與負擔問題

按照國務院32號文件規定，地方政府對參保農民個人繳費給予每人每年不低於30元的補貼，另外在發放環節東部地區地方財政承擔中央確定的基礎養老金55元標准的50%部分。此外，還要承擔新農保制度建立的宣傳、機構設置、人員經費、辦公經費等。地方政府能否籌集到上述資金是新型農村養老保險制度能否推行的關鍵。

地方政府為建立新型農村養老保險制度籌資，是地方政府承擔的社會保障職能使然。但是，從分稅制改革以來，地方政府一直為各項改革的推出承擔相應的配套資金，分稅制本身東部地區就承擔部分改革成本，財力性轉移支付僅對中西部地區，以后的多項改革涉及東部地區的時候，大部分改革成本由東部地區自己承擔。這次新型農村養老保險制度改革也不例外，除了承擔農民個人繳費部分的每人每年不低於30元的補貼外，還要承擔基礎養老金發放部分的50%。根據鄧大鬆教授測算，東部11省、市16-59歲農村人口15790.65萬人，60歲及以上農村人口2746.2萬人，因農村養老保險制度改革需要地方財政每年最低補貼138億元，約佔2008年東部地方財政收入0.763%，其中最高的是河北2.584%，最低的上海0.055%。按規定中西部地區地方財政隻承擔個人繳費部分每年每人最低補貼30元，中西部地區20個省、市、自治區16-59歲農村人口32062.23萬人，60歲及以上農村人口5576.04萬人，需要地方財政承擔的農村養老保險補貼96.19億元，約佔2008年中西部地方財政收入的0.91% 。盡管新農保改革不會給地方帶來太大的負擔，但是每項改革都要地方財政承擔一定成本，勢必給地方財政增大壓力，影響地方正常的財政支出安排。

總體來說，地方財政籌資還會存在一定困難。首先，中西部地方財政籌資有一定困難。盡管中西部地區僅承擔每人每年30元的“進口”繳費補貼，但受經濟發展不平衡的影響，地方財政汲取和消化能力較弱。分稅制改革以來，地方財力得到了較快增長，但東中西部地區財政自給能力差距加大，加上自然條件、區位優勢、產業結構和區域經濟政策的共同影響，使得東中西部地區經濟發展水平和人民生活水平差距拉大。有人測算，2007年東部地區財政自給系數為0.8087，中部地區財政自給系數0.4452，西部地區財政自給系數0.4148。顯然，中西部地區財政自給能力大大低於東部地區。而東部地區城市化水平大大高於中西部地區，意味著在新農保制度改革中中西部地區承擔更大的支付壓力。中西部地區部分經濟發展較慢的地方難以承擔新農保制度改革所需的配套補貼及相關經費支出。中西部地區推動新型農村養老保險制度改革的難度要高於東部地區。二是縣級政府財政補貼能否到位值得懷疑。按規定農村養老保險基金管理實行縣級統籌，新農保改革補貼負擔可能大部分轉移到縣級政府，而縣級財政困難是分稅制改革以來一直未能解決的問題，況且還有600多個國家級貧困縣主要分布在中西部地區，要讓縣級財政再承擔新農保改革的補貼，恐為無米之炊，難以落實，不僅影響農民參保積極性，還會出現挪用農民養老保險個人賬戶積累之憂，新農保制度推行將難持續。如何解決中西部地區地方財政籌資困難，是新農保制度改革中值得關注的難題之一。

應當在分稅制完善、“省管縣”財政體制建立過程中有效解決這一問題。一是適當下放部分事權和財權，將新農保改革的事權與財權交給縣級政府。即適當提高增值稅、營業稅、所得稅對縣的分成比例，或者將土地有關的稅種下放縣級，由縣級政府征管，作為縣級政府補貼和支持新農保改革所需的財力。二是在不能動財權與事權的前提下，增加對縣級政府用於新農保改革的專項轉移支付，使縣級財政基本具備補貼和支持新農保改革的財力。三是明確縣級財政用於支持新農保改革的支出佔縣級財政支出的比例，列入縣級財政預算，為新農保改革提供穩定的補貼和經費來源。四是加強農民養老保險金的征管，凡是符合新農保繳費資格的農民，要想方設法動員和與農民養老金發放挂鉤等形式，勸導他們參加新農保，並履行繳費義務，為籌集新農保基金提供可靠保証。