（二）推行基本養老保險省級統籌存在的問題

國務院1998年就發文要求各地盡快建立省級統籌制度，但推行進展非常緩慢，經過近十年的過程，全國才有不到三分之一的省份實現或部分實現基本養老保險省級統籌。即便推行了基本養老保險省級統籌的省份，也存在諸多的現實問題。基本養老金省級統籌推行緩慢主要包括以下即各方面的問題：

1．難以平衡和協調省級政府和市縣政府的責任

平衡和協調省級政府和市縣政府的責任，調動省級政府和市縣兩個方面的積極性，是推進基本養老金省級統籌的最難把握的難點問題。一些地方的省級統籌實踐說明了這一點。例如，陝西省“五子模式”中的第一點，政府定點子，將“省政府作為確保社會化發放的第一責任人”，沒有提及市縣級政府在這一問題上應承擔什麼樣的責任，這從制度上就加大了省政府的責任和風險，淡化了市縣級政府的責任。這樣，一方面，在確保養老金的發放問題上，市縣級政府並無明確的責任，由於沒有明確的責任，在工作中就沒有壓力和動力，重稅輕費現象非常嚴重，企業拖欠保費問題日益突出。另一方面，由於省政府為確保養老金發放的第一責任人，直接導致了地市和縣級政府管理社會保險的積極性不高，而對提前退休的問題缺乏足夠重視，導致地市和縣級養老保險基金收支平衡機制脆弱。

2．確立省內各地調劑標准存在困難

建立省級統籌制度，一個重要目標是提高統籌層次，是增強基金調劑能力，解決各地市之間基金結余不平衡的問題，確保全省范圍內養老金的按時足額發放。但是，一些地方的實踐來看，省級統籌調劑存在兩個方面的難點：一是調劑計劃的科學性問題。調劑計劃是省市社會保險部門根據所掌握的各項基礎數據通過測算而產生的，但是對各市千變萬化的情況預測不可能十分充分和周到。例如，職工工資總額的增減變化、離退休人員數量及費用增減變化，企業經營狀況以及統籌基金及時足額繳納等等情況，容易出現計劃與實際的脫節。二是調劑對象的確定問題。誰為調劑者，誰為被調劑者，需要顧及到國民經濟狀況及所謂窮富的問題。省級統籌出現的一個問題是經濟狀況較好的富裕地方受到調劑，而經濟狀況較差的貧困地方反倒要拿出錢來做貢獻。原因是貧困地區考慮養老保險基金平衡能力弱往往採取較低標准支付養老金，而富裕地區採取高標准支付養老金，結果富裕地區出現養老保險基金赤字，貧困地區反而留有結余。窮幫富的現象暴露了調劑幅度與承受能力的矛盾以及利益分配上各受益地與貢獻地心理上的不平衡。

3．區域差距引發的養老金調劑矛盾仍難以解決。養老保險省級統籌實現以后，由於經濟發展的地區差距，所導致的貧困落后地區養老保險收支自求平衡功能弱，而較發達的東部地區養老保險基金會出現較多結余，受省級統籌的局限，省區之間難以調劑，就會出現要麼貧困落后地區基本養老保險運轉困難，加重這些地方的財政負擔，要麼中央財政增加對這些地區的養老保險補助，加重中央財政的負擔。目前遼寧試點中就出現地市間基本養老保險基金沒有調劑的余地、省級統籌難以實現的矛盾。

4、省級政府缺乏應對養老保險收支矛盾的財政工具，難以確保養老保險制度的長期可持續發展。我國是一個中央集權制國家，地方政府在很大程度上服從中央政府，決定了地方政府財權、稅權、債權的有限性。特別是《預算法》規定，地方政府無權發行債券彌補財政赤字。而基本養老保險會因日益提高的人口老齡化出現收不抵支的突出矛盾，依靠省級政府實現基本養老保險收支平衡就缺乏基本的財政條件。因此，即使實現省級統籌也只是養老保險基金管理的權宜之計。