二、目前我國推行基本養老保險省級統籌的基本情況和存在的問題

（一）基本情況

1998年，國務院就發布28號文，提出加快建立省級統籌制度，在省、區、市范圍內統一管理和調度使用基本養老保險基金，統一企業和職工個人繳納基本養老保險費的繳費基數和繳費比例，統一基本養老金的支付項目、計發辦法和調整制度。尚未實現省級統籌的省份，須建立健全省級調劑金辦法，並積極採取切實有效措施，逐步建立省級統籌制度。並對省級統籌提出了相應的時間表：1998年底以前，各省、自治區、直轄市要實行企業職工基本養老保險省級統籌，建立基本養老保險基金省級調劑機制，調劑金的比例以保証省、區、市范圍內企業離退休人員基本養老金的按時足額發放為原則。到2000年，在省、區、市范圍內，要基本實現統一企業繳納基本養老保險費比例，統一管理和調度使用基本養老保險基金，對社會保險經辦機構實行省級垂直管理。

在現實中，省級統籌推行進展非常緩慢。根據勞動和社會保障部的資料，截至目前，全國僅有13個省份實現或基本實現養老保險省級統籌。目前，省級養老保險統籌主要有以下幾種形式：

1．黑龍江“六個統一”模式

黑龍江實施的是一種較為規范的基本養老保險省級統籌模式。具體內容包括“六個統一”：統一繳費比例、統一統籌項目、統一計發辦法、統一基金管理、統一業務規程和信息系統、統一管理經辦機構。這種模式旨在建立獨立於企事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化，覆蓋城鎮各類企業、民辦非企業單位及其從業人員和個體勞動者的社會保障體系。

最為體現黑龍江模式規范性的是統一基金管理。在這方面，黑龍江模式的基本做法是：基金實行省級統籌，預算管理。預算是指社會保險經辦機構根據社會保險制度實施計劃和任務編制的、經法定程序審批的年度社會保險基金財務收支計劃，由省社會保險事業管理局按照預算編制程序，遵循核定收支、定額補助、結余留用、確保發放的原則編制，報省勞動保障廳復核、省財政廳審核，經省政府批准執行。基本做法包括以下幾點：

（1）規范預算編制。基金籌集計劃根據繳費工資、參保人數，同時考慮實際繳費人數增長等因素對養老保險費（含清欠）、利息、個人賬戶等收入指標進行綜合測算確定。當年財政補貼收入，依據財政部、勞動保障部財政資金補助辦法確定。做實個人賬戶應由地方負擔的資金，按照分級負責原則，確定各級財政負擔數額。基金支付計劃則根據離退休人數、統籌項目、基本養老金支出水平變化情況對基本養老金、喪葬補助金、個人賬戶轉出等支出指標進行綜合測算確定。對各地未完成省下達基金征繳計劃而形成的基金缺口，由當地通過動用歷年結余、調整財政支出結構予以補足，確保基本養老金按時足額發放。

（2）實行分級征繳、支付。基本養老保險費由各級地稅部門征繳﹔離退休人員以地市、縣、系統為單位，按省統一規定的計發辦法支付基本養老金。

（3）強化結余基金的使用與管理。黑龍江省規定，2004年底前各地累計結余的基本養老保險基金和當期結余基金，暫不上繳，存儲於當地社保基金財政專戶。需要動用時，由地市、縣、系統提出意見，經省社會保險事業管理局審核，報省勞動保障廳、財政廳審批。

（4）做實的個人賬戶基金，按規定上解運營。規定做實的個人賬戶基金與社會統籌基金實行分別管理核算，社會統籌基金不能佔用做實的個人賬戶基金﹔個人賬戶由省社會保險事業管理局統一管理，實賬核算，納入省財政專戶。個人賬戶基金，由省社會保險事業管理局按照省政府制定的基金管理、運營辦法投資運營。省勞動保障廳和省財政廳對基金管理、運營實施監督。

從黑龍江基本養老金省級統籌實施的效果來看，統一各地基本養老金計發辦法，平衡了不同地區養老保險待遇水平，打破了參保人員跨統籌區域流動時基本養老保險關系轉移和接續的限制，促進了全省統一勞動力市場的發育。統一企業繳費比例，創造了公平的經濟發展環境，減輕了企業的負擔。省級統籌后，全省平均繳費比例為20.18%，較省級統籌前平均下降2.42個百分點。統一統籌項目，縮小了全省基本養老金水平差距，減輕了企業統籌項目外待遇的支付壓力。統一業務規程和信息系統，實現了基本養老保險制度運行的規范管理。統一基金管理和統一經辦機構管理，建立了合理的權責分擔機制。省級統籌后，黑龍江對全省基本養老保險基金實行預算管理，凡按預算指標完成征繳計劃的，基本養老金發放出現缺口，全部由省統籌基金補齊﹔凡沒有按預算指標完成征繳計劃的，缺口由當地財政補齊。通過這種方法，分清了各級政府的責任，既保証了離退休人員的基本養老金權益不受侵犯，又沒有因為省級統籌后責任主體的變化而影響基本養老保險費的征繳。

2．陝西省“五子模式”

2001年1月1日起，將養老保險的統籌級次由原先的地方級統籌提升至全省統籌。形成了具有陝西特色的養老金社會化發放模式——“五子模式”。即“政府定點子，社保開單子，稅務收票子，財政補空子，銀行（郵局）發票子”。政府定點子，就是省政府在社會保障工作中，從領導到機構設立，從管理體制到工作要求，從籌措資金到解決社保難題，都要起到“省政府是確保養老金發放第一責任人”的不可替代的決定性作用﹔社保開單子，就是社保部門每月將審核后的繳費基數和應收基金數，逐企業開具應征基金單，交由地稅部門征收;資金不能保証社會化發放時，向省財政開單子申請調度資金﹔稅務收票子，就是地稅部門根據社保部門提供的征繳單向企業征繳基本養老金﹔財政補空子，就是基本養老金支付由省財政兜底。全省積累金全部上繳省財政統一調劑使用。中央財政通過轉移支付補助的資金由省財政統一籌集，一次性劃到省社會保障基金支付專戶﹔銀行發票子，就是由社保機構按月將應給企業離退休人員發放的基本養老金，按期劃轉到銀行，由銀行按照社保人員辦理的存折發放養老金。

在實際操作過程中，具體做法是：

（1）基本養老保險費收入統一繳入省財政專戶，地市、縣地稅和社保經辦機構取消收入過渡戶和財政專戶，財政對基本養老保險基金的補貼也一並轉入專戶，不再按項目撥付各市財政部門。

（2）基本養老保險金由省社保局統一撥付，實現社會化發放。具體撥付渠道是：省財政於每月5日前將基本養老金通過財政專戶直接撥付到省社保局，省社保局於每月10日前將所需資金撥付到各市養老保險經辦處，市經辦處於每月15日前將所需資金撥付縣區經辦機構，離退休人員基本養老金一般在每月25日上卡發放。

（3）基金結余全額收繳省財政專戶管理。

（4）嚴格執行養老金發放政策。各地市、縣嚴格按照國家和省規定的統籌項目計發養老金，不得自行出台政策及規定，不得擅自提高或降低待遇，不得擅自擴大或縮小統籌范圍。尤其是對於各市縣自行增加的項目和提高的待遇標准，不得納入省級統籌支付范圍。

（5）養老金垂直管理，是指陝西省社會保障局，負責對各級養老保險經辦機構從人員管理、行政管理、業務管理、財務管理、固定資產管理、信息管理等方面一管到底。其中，陝西省社會保障局是隸屬於省勞動保障廳的二級局，各級養老保險經辦機構是省社會保障局的下派單位，直接面對全省參保企業和個人，按照“統一政策、統一費率、統一統籌項目、統一撥繳方式、統一調劑使用基金”的方針開展全省的養老保險經辦工作。在日常工作中，採取三重負責制，即各區縣養老保險經辦中心對市養老保險處負責，市養老保險經辦處對省社保局負責，省社保局對省勞動和社會保障廳負責。

3．新疆“一級核算、兩級調劑”模式

新疆自治區1999年起根據奔去實際情況開始實行“一級核算、兩級調劑”的省級統籌模式。其主要內容有：

（1）省級統籌實行一級核算、兩級調劑。自治區對地州市范圍內的資金余缺進行統一調劑﹔各縣（市）的余缺，由地州市負責調劑。各縣（市）歷年結余和平時征繳的基金，除留足兩個月所需費用外，其余全部集中到地州市管理。

（2）每年年初，一次性核定各地的基金收支計劃，按月進行資金調撥。除遇特殊情況外，年度計劃一般不作調整。

（3）年度收支計劃由自治區勞動保障廳和財政廳聯合行文，共同組織實施，確保如期完成。

（4）年度收支計劃既包括地方企業，也包括原中央行業統籌單位，各類企業執行同一個政策，實行統一測算，統一記賬、統一調劑使用資金。

（5）調劑金實行剛性上解。不管各地基金收支是否有結余，都必須按工資總額的l%向自治區上解。

為了調動和發揮自治區及地州市兩個積極性，新疆在制定和執行省級統籌方案的整個過程中，主要堅持了如下做法：

（1）自治區對基金隻作統一調度和統一核算，多數留在各地的帳面上。省級統籌初期，將過去各地結余的基金隻向自治區上解20%，以后每年按當地工資總額的1%向自治區上解調基金。

（2）每年制定省級統籌收支預算時，既不將各地當年擴面、清欠等增收因素計算在內，也不將新增退休人員增支和企業新欠費欠收因素考慮進去。

（3）省級統籌方案明確規定，各地基金征繳率若達不到90%而形成的資金缺口，自治區不予調劑，由各地動用歷年結余解決。動用歷年結余仍不足的，由當地財政負責解決。