[摘要] 中國的耕地面積隻佔國土面積的12.8%，但是牧草地面積卻佔了國土面積的27.54%。牧區生態退化、牧業成本攀升、牧民生計困難等“三牧”問題亟待關注和解決。解決“三牧”問題，就要充分重視牧區已有資源稟賦和本土知識。在明晰產權的既有體制框架下重視發揮牧民本土知識、調動牧民積極性，探索多中心治理的模式，形成“共有資源”管理機制，將“三牧”問題變成“牧區生態改善、牧業穩定發展、牧民生計有保障”的“三牧”繁榮。

[關鍵詞]三牧問題﹔草原產權制度﹔牧業文明復興

中國的耕地面積隻佔國土面積的12.8%，但是牧草地面積卻佔了國土面積的27.54%，是耕地面積的2.2倍。當三農問題受到持續關注時，“三牧”問題也需要得到關注。

“三牧”問題與三農問題有著直接的關聯。在中國農區推行家庭聯產承包責任制的背景下，牧區也仿效農區，逐步推行了以家庭為基礎，以“雙權一制”為基本內涵的“草畜雙承包”制度。就時間次序看，這一外部輸入式的產權制度改革，一方面對農牧區生產能力有一個短期的釋放，另一方面卻導致了市場脫嵌於社會與自然，突出表現為牧區生態退化、牧業成本攀升、牧民生計困難等“三牧”問題。本文將通過國內草場管理與產權制度變遷相關研究的梳理，結合對內蒙古牧區的調研，探討“三牧問題”解決和牧業文明復興之路。

一、競爭性牧業與三牧問題

20世紀80年代，以“政社合一”和“集體統一經營”為特征的人民公社解體，農區推行了以家庭經營為基礎的聯產承包責任制。與此同時，中國牧區也模仿農區，開始了“牲畜私有、草場①承包”的“草畜雙承包”產權制度改革。進入21世紀后，在產權明晰的基礎上，為了改善日益惡化的牧區生態，增強牧民抵御生態脆弱性能力，休牧禁牧、舍飼圈養等一系列生態治理政策也陸續實施。“雙權一制”②的產權制度，帶來了內蒙古牧區生產生活方式的巨大變化，逐步呈現卡爾•波蘭尼所言的市場脫嵌於社會③的明顯特征，突出體現為上千年的“逐水草而居”的“嵌入式”的具有集體合作制特征的游牧作業，在幾十年內迅速轉換為市場導向的“脫嵌式”的，以定居定牧的家庭牧場為基本特征的競爭性牧業。這一方面在短期內釋放了農牧區的生產能力，帶來了牲畜總量增加和市場價值導向的結構調整。例如，1978年內蒙古全區④存欄大牲畜697.5萬頭，羊2860.5萬隻，折合為5676萬個羊單位⑤，2006年達到9804萬個羊單位，增加頗為明顯。到2012年3月，牛存欄還保持749.2萬頭，羊7499.9萬隻，這些牛羊折合為11246萬個羊單位。在總量增加的同時，結構在不斷調整。

一方面，生態建設、草畜平衡政策和農區替代效應等，使得畜牧業迅速向更具有飼草料資源的農區和半農半牧區集中，錫林郭勒、呼倫貝爾等牧業盟牲畜飼養規模逐年下降。如錫林郭勒盟牲畜總頭數由最高峰的2003年的1717.9多萬頭（隻），下降至2007年牧業年度的

①本文所指“草場”，是從使用者和管理者角度提出的概念，即能夠為家畜提供飼草的地方都可成為草場。

②“雙權一制”指內蒙古牧區實施的草場所有權屬於嘎查，使用權屬於牧民家庭，草場承包經營的制度。

③“脫嵌”的概念來源於波蘭尼的《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，波蘭尼本人堅決否認完全自發調節的自由市場的存在，認為這是一種“烏托邦建構”，“除非消滅社會中的人和自然物質，否則這樣一種（自我調節市場的）制度就不能存在於任何時期﹔它會摧毀人類並將其環境變成一片荒野”。然而，波蘭尼不會想到，當年他為了論証市場完全“脫嵌”的不可能成功而提出的這一假設，在戰后市場經濟及其全球化的洪流中正逐漸變為現實。

④內蒙古統計數據來自《內蒙古統計年鑒》和歷年統計公報，大牲畜指牛、馬和駱駝，統計口徑為冬季存欄量。錫林郭勒盟數據由作者在當地調研中由統計部門獲得。

⑤羊單位是載畜量統計指標。1隻體重50公斤並哺半歲以內羊羔、日消耗1.8公斤含水量14％干草的成年母羊，簡稱羊單位。大畜一頭牛折合5個羊單位，一匹馬折合6個羊單位，一峰駱駝折合7個羊單位。

1437.25萬頭（隻），呼倫貝爾市陳巴爾虎旗牲畜總頭數也由2005年的115.2萬頭（隻）下降至2007年牧業年度的95.17萬頭（隻），農區畜牧業存欄頭數到2007年提高到全區牲畜總量的70%﹔肉類總產量中來自農區的產量也提高到70%以上，其中牛肉和羊肉產量所佔比重分別為56.23%和57.12%，羊毛產量達到52.56%。農區畜牧業全面超越了牧區畜牧業。

另一方面，市場價值不明顯的大牲畜正在相對甚至絕對減少，以作者2009-2012年調研的錫林郭勒盟（如下簡稱“錫盟”）這個典型的牧業盟為例，1978年年末大牲畜102萬頭，羊347萬隻，到1999年達到最高峰，大牲畜159萬頭，羊1652萬隻，合計1811萬頭（隻）。即使2000年起經過休牧禁牧、圍封轉移、生態獎補等政策努力，加之自然災害的影響，到2011年底還有牲畜存欄頭數1174萬頭（隻）。綿羊、山羊等市場價值高，變現容易①的小牲畜大幅增長，佔比從1978年的78.2%，一路上升到2002-2003年最高峰時的95.2%。與此同時，駱駝、馬、牛等變現不易，市場價值不突出的大牲畜明顯減少，在2002-2003年，大牲畜曾跌落到隻有55萬隻，僅佔牲畜總頭數的4.8%。

結構變遷的同時，波蘭尼預言的“脫嵌”導致人類和環境“荒野”的局面正在出現，千年來的“草-畜-人”動態調整的平衡關系被打破，牧區生態退化②、牧業成本攀升，牧民去組織化和生計困難出現。

進入21世紀以來，盡管從中央到地方不斷加大在牧區的資金、政策與人力資本投入，但事與願違，實踐上未能像政策實施前所預測的那樣，有效改善草場退化問題、實現環境保護與牧民增收，以牧區生態退化、牧業成本攀升、牧民生計困難為主要特征的“三牧”問題愈趨嚴重。以作者2011年調研的內蒙古呼倫貝爾盟陳巴爾虎旗阿爾山地區為例，“雙權一制”

①草場細碎化后，大牲畜種群特征和大規模放牧條件不再具備，加之繁殖期較長（相對而言，綿羊和山羊一年一胎，年內變現），即使2008年以來的大畜價格迅速增加，大牲畜佔比未有明顯回升。這是牧區市場規律受制於自然規律和社會規律的嵌入特征決定的。

②一個廣為引用的數據是，退化草原面積佔90%，其中嚴重退化的達50%以上，草原生產力和生物多樣性嚴重下降，草畜矛盾日益突出。雖然數據存有多個版本，但牧區生態退化是一個公認的事實。

實施以來，牧戶沖突、干群沖突不斷加劇，有的甚至升級為暴力事件。再以阿拉善左旗為例，由於生態治理政策限制了牧民傳統的放牧活動，而舍飼圈養的成本又無力承擔，許多牧民不得不放棄游牧的傳統，轉而尋找定居定牧條件下的其他的生計替代方式，比如務農、打工、挖奇石等。相對於尋找替代生計比較容易的半農半牧區，典型牧區在產權確立后的變革更加深刻，至少，這些牧民已經很難通過大范圍游動或者幾戶聯合，去共同應對時空異質性條件下生態脆弱性帶來的自然風險（市場和社會已經脫嵌於自然），更加難以應對競爭性牧業帶來的市場風險（市場已經脫嵌於社會）了。（來源：《行政管理改革》）