（三）補充性的生態治理政策

由於明晰產權並沒有帶來預想的政策效果，草原生態惡化已經成為突出問題時，補充性的生態治理政策自2000年起，就陸續出台了。

如前所述，“三牧”問題並沒有因明晰產權的草畜雙承包而得到解決，相反，牧區草原的退化現象更加嚴重。據中國農科院規劃所數據，20世紀90年代初，北方草原退化面積約為51%，到90年代末，這一數字上升到62%。[13]與內蒙古地區[14]的情況類似，青海三江源地區、新疆地區、寧夏地區的生態退化現象也十分嚴重。2000年以后沙塵暴肆虐京津及整個北方地區，特別是北京申辦2008年奧運會后，生態與國家利益緊密地聯系在一起。[15]因此，國家於2002年起，大規模的生態治理政策陸續出台（見表2）。來自中央的草場管理政策主要包括以下三方面內容：設置禁牧區域和禁牧時間、減少牲畜數量（草畜平衡政策）、減少草原人口——包括推進城市化的進城（非農就業、學校的集中）和生態移民[16]。

表2 2002—2011年中國頒布有關“三牧”問題生態治理的法律法規和政策

頒布時間 法律法規名稱 頒布部門 主要內容

2002年 《中華人民共和國草原法》（修訂） 全國人民代表大會常務委員會 不得超過載畜量﹔牧區的草原承包經營者應當實行劃區輪牧﹔國家提倡在農區、半農半牧區和有條件的牧區實行牲畜圈養，逐步改變依賴天然草地放牧的生產方式。

2002年 《國務院關於加強草原保護與建設的若干意見》 國務院 建立基本草地保護制度﹔實行草畜平衡制度﹔因地制宜推行劃區輪牧、休牧、禁牧制度﹔加強圍欄和牧區水利建設﹔推行舍飼圈養方式。

2002年 《關於加快畜牧業發展的意見》 農業部 合理使用草地資源。草原牧區要推行以草定畜，劃區輪牧，科學管理，提高草地畜牧業的綜合效益。半農半牧區實行草田輪作，舍飼圈養。

2005年 《中華人民共和國畜牧法》 全國人民代表大會常務委員會 國家支持草原牧區開展草原圍欄、草原水利、草原改良、飼草飼料基地等草原基本建設，優化畜群結構，改良牲畜品種，發展舍飼圈養、劃區輪牧，逐步實現畜草平衡，改善草原生態環境。

2007年 《關於促進畜牧業持續健康發展的意見》 國務院 全面推行草畜平衡，實施天然草原禁牧休牧輪牧制度，保護天然草場，建設飼草基地，推廣舍飼半舍飼飼養技術，增強草原畜牧業的發展能力。

2011年 《關於促進牧牧區又好又快發展的若干意見》 國務院 有步驟地推行草原禁牧休牧輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數量，實現草畜平衡。加強草原圍欄和棚圈建設，在具備條件的地區穩步開展牧區水利建設、發展節水高效灌溉飼草基地，促進草原畜牧業由天然放牧向舍飼、半舍飼轉變，實現禁牧不禁養。

資料來源：中央人民政府、國務院、農業部網站。

草原生態治理制度所依據的邏輯是：第一，環境保護必然與地方經濟發展、牧民生計相沖突，因而地方政府和牧民對於環境保護的態度應是消極的，故國家必須直接介入環境保護，並作為主動行動者﹔第二，環境保護的收益被認為是外部化的，要平衡當地人的利益，外部的受益者就應給當地人相應補償，這種補償要通過中央政府的二次分配完成。[17]

基於這種邏輯的生態治理政策，也沒有改變草原“局部變好整體惡化”的局面：首先，畜牧業布局違背了因地制宜的規律，未能避免畜牧業產業結構的趨同性的陷阱。其次，這種來自牧區之外的政策，通過自上而下的制度貫徹下來，在貫徹過程中，不僅簡單僵化的政策與當地實際情況產生沖突，而且執行者為了自身利益，使政策淪為增加相關部門收入的工具﹔最后，作為補充的生態治理政策將當地居民視作環境的破壞者，將當地的環境與當地居民割裂開來，從而導致了環境與居民利益的對立。[18]