二、產權明晰導向的制度變遷

（一）從“公地共管”到“私地私管”

根據草原和牲畜的產權歸屬（本文提及的產權特性中公地私地之分，不在於法理上的產權，主要在於使用權屬的不同，中國建國后的草場所有權在法律上始終歸國家或集體所有），牧區在解放后草場使用管理的制度改革大致經歷了如下三個階段（見表1）：

表1 以內蒙古為例的中國草原產權與管理制度變遷

管理方式 年份（年） 管理特點 “三牧”狀況

（牧民、牧區、牧業）

公地共管 1949—1983 草場公有，牲畜公有

強調公平、資源適應 牲畜增加，實行輪牧，無草場退化狀況

公地私管 1984—1989 草場公有，牲畜私有

強調效率 牲畜劇增，草地濫用，草場退化，“公地悲劇”

私地私管 1990年至今 草場承包，牲畜私有

強調效率 草場退化加劇，牧民分化加劇，貧困率上升，“私地悲劇”

注1.為了論述的方便，表中忽略討論了中國各地區草場權屬及歷史演進的很多不同情況，主要以內蒙古為主的草場制度變遷為主。內蒙古是全國草場中最早將除國營牧場之外的草場所有權落實到集體（嘎查一級）的自治區。其他地區也相繼步其后塵。

注2.本表也忽略了一些不同時期的復雜變遷，如1949-1956年人民公社化之前的歷史，被歸並到公地共管，而1957年前，還有牲畜私有、互助組、初級社、高級社的變遷階段﹔2000年后生態治理政策的實施，也未做進一步劃分，仍歸並到“私地私管”階段（見表1）。若細分上述歷史階段，則可將三階段至少可進一步劃分為五階段。

(1)公地共管，公有階段(1949—1983年)：草場公有，牲畜公有。在此階段，牧區牲畜頭數不斷增加。錫盟的大小牲畜由1949年低谷時的164萬頭（隻），增長到1975年高峰時的915萬頭（隻），增長了4.6倍。由於延續了千年來的游牧和生態適應傳統，沒有出現“公地悲劇”，反而達到了較高的草場利用水平。多地的訪談表明，這是內蒙古牧民所懷念的“黃金時代”。由於草場和牲畜公有，人民公社有步驟、分階段地實施輪牧，所以雖然牲畜數量大幅度增加，但並未導致草原沙化、退化。[1]這段時期可以說延續了傳統游牧方式，經濟制度仍然嵌入在社會和自然之中，只是注入了某些現代管理方式和技術。維系千年的“草-畜-人”的平衡關系沒有斷裂（生態第一、牲畜第二、牧民第三的生態適應觀），“自然-社會-經濟”的嵌入關系得以保持。

(2)部分私有，公地私管階段(1984—1989年) ：草場公有，牲畜私有。隨著人民公社解體，農區的土地家庭承包制被引入草原。這一階段中國進行的自然資源產權制度改革主要是解決了勞動成果和報酬之間的關系，降低了監督勞動行為的總成本。[2]與農區有所不同的是，牧區在承包初期只是將牲畜承包到戶，牲畜的收益開始歸私人所有，草場仍然維持公有，在這種情況下，動態性的“以草定畜”和游牧狀態下的生態適應觀，逐漸轉換為“以需求定畜”和定居定牧狀態下的市場適應觀。草場在公社體制下已經達到了較高利用水平，市場導向的改革進一步突破了這一限制。錫盟1989年的牲畜數量達到1069萬頭（隻），是1978年的2.1倍，其中市場價值明顯的羊隻佔比達到84.7%。“草-畜-人”的關系開始斷裂，不可避免地開始出現具有“公地悲劇”特征的過度放牧情形。這段時期經濟開始脫嵌於社會，社會開始脫嵌於自然，“草-畜-人”的動態平衡關系開始打破，居於第三位的“人”，逐漸變成了畜牧業的中心。

(3)深化私有，私地私管階段(1990年至今)：草場承包，牲畜私有。為了解決草場公有和牲畜私有所產生的草場過度放牧問題，20世紀90年代初期牧區在牲畜私有之后，開始逐步實施草場承包。這種依靠私有化或國家權威“利維坦”解決外部性的方法，是中國和許多非洲國家管理草原的主要方法。[3]但是，這時牧場經營的經濟觀已全面由生態適應，轉為市場適應，已有波蘭尼所言的市場脫嵌於社會，社會脫嵌於自然的明顯特征，環境荒野的局面開始出現。