社會保障制度改革的成就、問題與基本經驗

在基本養老保險制度中引入了個人賬戶，構建了當今世界獨一無二的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險模式，這一制度創新亦為世界提供了新鮮的經驗。

從計劃經濟時代的國家—單位（集體）保障制到新型的國家—社會保障制，許多事實都証明了中國社會保障改革所取得的成就是巨大的。

首先，實現了國民社會保障觀念的革新。原有制度下形成的是國民靠國家、靠單位、靠集體的傳統保障觀念，改革以來則逐漸形成了政府、企業、個人及社會各方共同分擔保障責任的意識，從集體主義、父愛主義到個人適度負責、互助主義，從恩賜意識到平等意識，從等級差序到公平取向，從權利主義到責任分擔等等，這種觀念的革新，事實上為社會保障制度的理性發展掃除了最重要的觀念障礙。

其次，實現了新舊制度的整體轉型。概括而言，就是國家主導、責任共擔、社會化、多層次、權利義務相結合的國家——社會保障制度，已經全面地替代了原有的國家負責、單位（集體）包辦、板塊分割、封閉運行、福利型的國家——單位保障制度。

再次，創建了獨特的統賬結合型基本養老保險模式。即在基本養老保險制度中引入了個人賬戶，構建了當今世界獨一無二的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險模式，這一制度創新亦為世界提供了新鮮的經驗。

此外，在社會保障法制建設與體制改革等方面也取得了重要進展。例如，《社會保險法》已於2011年7月1日正式實施，《軍人保險法》也即將實施，同時經過1998、2008年兩次大的機構改革，使一直處於過度分散、混亂無序狀態的社會保障管理體制完成了從分散管理到適度統管的初步進程。社會保障改革所取得的上述成就，最終都集中地表現在化解風險與普惠全民上。沒有社會保障改革與新制度的建設，不可能有國民經濟持續高速增長的奇跡，也不會有如此安定的社會環境與勞動力的自由流動。新型社會保障制度也保障了全體人民的基本生活權益，如以最低生活保障制度為核心的社會救助已經覆蓋城鄉居民，醫療保障制度已經惠及95%以上的人口，基本養老保險在2012年能夠實現制度全覆蓋，整個社會保障制度普惠全民的願景即將實現，這是我國在繼續創造國民經濟持續高速增長30多年的奇跡后，正在創造中國式的社會發展奇跡。

然而，客觀而論，中國社會保障改革歷程並非隻有成功與成就，它還同時存在著一些不足與失誤，並面臨諸多挑戰。

一是社會保障改革觀念存在著片面性。如隻強調社會保障改革為國有企業改革配套和為市場經濟改革服務，加之在個人責任回歸方面一度矯枉過正，一度使社會保障改革迷失正確方向並走了一些彎路。

二是在改革中存在著統放不分、分割推進的缺陷，使社會保障制度的統一性受到損害，制度碎片化現象嚴重，也為未來的制度整合留下了不良的后遺症。

三是歷史責任與現實責任、政府責任與社會責任、中央責任與地方責任等迄今仍無清晰的法定邊界，這種狀況已經構成了新型社會保障制度走向定型、穩定的客觀障礙。

四是現行社會保障制度幾乎均存在著缺陷，例如，養老保險制度的地區分割及不同制度下的待遇懸殊差距，醫療保險制度分割所帶來的浪費、低效與不公，工傷保險與失業保險制度預防功能的缺失，最低生活保障制度、老年人福利制度等的城鄉分割，住房保障制度中存在的功能錯位，社會保障基金投資政策的缺失等等，都在直接影響著社會保障制度的公平性與效率的提升，並對國民經濟持續、健康發展產生不利的影響。

上述不足與缺陷，一部分是由於歷史原因與發展不平衡造成的，一部分是由於“摸著石頭過河”、漸進改革中經驗不足造成的，但也有一部分是由於改革不夠理性、制度設計不夠周密和不正常的部門利益沖突造成的，從而是值得吸取的深刻教訓。

通過對社會保障制度改革的全面考察，與國外同類改革相比較，可以發現如下經驗：

第一，堅持走中國特色的社會保障道路。在改革進程中，中國借鑒與吸收了許多國家行之有效的經驗，如起源於德國的社會保險模式，發端於新加坡的公積金模式與智利公共養老金私有化的個人賬戶模式等。但中國沒有照搬、照抄國外模式，而是在尊重國情的基礎上，在一定程度上實現了制度的創新，並採取了一種混合型模式的政策取向。例如，《社會保險法》規范了全民養老保險、全民醫療保險等，實際上是規定了中國的社會保障體系是以權利義務相結合的社會保險為主體﹔傳統的家庭保障雖因少子高齡化與家庭結構小型化而持續削弱，但仍發揮著重要的保障作用﹔城鎮居家養老服務的供給，具有明顯的中國特色﹔農村土地集體所有制雖然採取了承包責任制形式，仍在一定程度上發揮著保障農村居民基本生活的功能，等等。

第二，堅持漸進改革。中國的社會保障改革採取的是試點先行、單項推進、多軌並存、以新替舊的改革策略，從單項突破到綜合改革，從局部探索到全面推廣，從彌補缺失到促進公平，走的是一條漸進改革的道路。這種漸進改革因其震動較小、出現問題較易得到糾正、新制度建設可以在不斷總結經驗教訓中逐漸成熟，確實是一條社會保障制度改革的中國經驗。

第三，與國民經濟發展保持協調性。在改革開放前一個時期，針對原有社會保障制度的改革之所以能夠在削減福利的條件下獲得持續推進，起初主要不是因為國民的認同與支持，而是國民經濟保持了持續高速增長，絕大多數城鄉居民的收入增長要大於相關福利下降所付出的代價，這是中國社會保障改革能夠較為平穩推進的重要原因。進入20世紀90年代，當國家確立社會主義市場經濟體制為目標模式后，曾因未能同步推進社會保障制度建設而出現過數以百萬計的退休人員不能按時足額領到養老金、失業及下崗人員缺乏起碼的生活保障、城鎮困難群體不能獲得相應的社會援助等現象，結果造成國民危機感倍增，也將國民經濟帶到了危險邊緣。從1998年始，中央政府加大對社會保障改革的直接投入，強力推進“兩個確保、三條保障線”，即確保離退休人員按時足額領取養老金，確保下崗職工按時足額領到下崗職工基本生活保障金，並建立最低生活保障制度，充分發揮失業保險的功能等，逐漸恢復了社會保障制度的信譽，也切實解決了億萬勞動者及城鄉低收入家庭的最低生活保障問題。2008年遭遇國際金融危機並面臨低迷的世界經濟格局，黨和政府又進一步加快了社會保障體系建設步伐，在社會救助、醫療保險、養老保險與住房保障等方面加大投入，促使社會保障制度迅速普惠全民，不僅國民經濟並未隨著世界經濟而陷入低迷，而且迅速擺脫危機而繼續運行在高速增長的軌道上。可見，以往30年來的改革實踐，從正反兩方面証明了社會保障改革與國民經濟發展保持協調性是一條寶貴的經驗。