张怡恬：从历史演化中探寻社会养老保险制度效率变化规律

摘要：本文梳理了发达国家社会养老保险制度建立和发展的过程，利用本文提出的社会养老保险制度中观—社会、经济效率分析框架，对发达国家社会养老保险制度效率进行了分析，描绘出社会养老保险制度创立以来的制度效率大致的曲线变化：发达国家的社会养老保险制度效率经历了二战以前的社会效率、经济效率都较低的低效率区间，二战后跃升到社会效率、经济效率都较高的高效率区间，从20世纪70年代中后期制度效率下降到社会效率较高、经济效率较低区间中的低位区，进入21世纪效率开始有所回升。本文对发达国家社会养老保险制度效率变化的具体原因进行了分析，得出了社会养老保险制度设计必须与社会结构相适应；制度水平必须与经济发展水平相适应；经济稳定增长对社会养老保险制度健康发展具有重要意义等规律性认识。

关键词：效率 社会养老保险制度效率 中观—社会、经济效率分析框架 社会养老保险制度历史演化

一、 社会养老保险制度效率的主要评价依据

效率这一概念最早产生于机械学，指输出的热能量与输入的热能量之间的比率。而后，这一概念被广泛应用到经济学，成为经济学的核心概念之一，并进而进入社会学、管理学、法学等多个学科领域，成为各学科重要的研究命题。无论在哪一个学科，效率的基本含义都是产出与投入之比，其核心问题都是研究如何用最小的投入获得最大的产出。只不过由于不同领域所研究的产出与投入的内涵不同，导致效率的具体内容在不同学科之间存在差异。比如在经济学中，效率有劳动效率、资源配置效率、帕累托最优等，其核心是研究如何用最小的经济投入，达到最大的经济产出。在社会学中，社会效率则是指社会经济资源，包括物质、非物质资源的投入与相应社会效益产出的比率，社会效率包括环境改善、机制更新、福利提高及社会和谐等各个方面。（许培栓、刘富有，2007）《中国大百科全书?政治卷》中“行政效率”(administ ration efficiency) 词条为：“在一定时间、空间内行政活动付出的代价与取得的成果之间的比率”，并且，“判断行政效率的高低是很复杂的，不限于计量人、财、物等的投入和产出的比率，还包括对社会效益的评估”，所以，“行政活动所付出的时间、人力、物力、财力等愈少和愈小，获得的工作成效愈大，则行政效率愈高；反之，行政效率愈低。”其公式为：行政效率=行政产出/行政投入。法学中也有效率的概念。比如法律效率是指法律效益与法律成本之比。法律成本是指生产法律的社会效益所投入的各种法律资源的耗费，法律效益是实行法律所产生的有益的社会效果同法律的全部社会效果之比。这里社会效益包括法律能促进的政治、经济效益和法治文明秩序等等。（郭道晖，1996）

对社会养老保险制度的效率问题，国内外也有比较丰富的研究。但对于相关文献的梳理可以发现，虽然社会养老保险制度已经被广泛认可为是一项要发挥社会功能等多种功能的社会制度，但对制度效率的研究还局限在经济效率方面，对社会养老保险制度效率的全面、深入阐释基本上还是理论空白。由于社会养老保险制度是追求公平与效率相统一的制度，对效率问题的研究不深入、不全面，已经影响到社会养老保险理论和实践的深入发展。

事实上，社会养老保险制度是一项目标多重、功能复杂的社会制度，从投入来看，社会养老保险制度投入的是资金要素、人力要素、技术要素；从产出来看，包括社会效益、经济效益、政治效益、文化效益、对微观主体的激励和保障以及制度运行等多个方面。这决定了社会养老保险制度效率必然是一个复合概念。下表对社会养老保险制度各层次的效率及其评价依据做了简单梳理。

表1 社会养老保险制度各层次效率的评价依据

上表简单梳理了社会养老保险制度效率的分类、预期产出和评价依据。其中，社会、经济、政治、文化效率属于宏观效率。社会养老保险制度的宏观效率，是制度产生、发展所追求的主要目标，或者说为制度存在提供了合法性和群众基础。对宏观效率的追求，也成为社会养老保险制度调整和演进的主要动力。自然，宏观效率是社会养老保险制度的根本效率目标和评价依据。又因为社会养老保险制度肩负的化解社会养老风险、维护社会稳定、促进社会和谐的特殊使命，在宏观效率中，社会效率是核心，经济效率是重要方面。上表中，公平共识的表现（1）和（2）为社会效率较高，表现（3）、（4）、（5）则为社会效率较低。经济效率则要结合一国的国情和经济背景具体分析。而政治效率和文化效率实际上是社会效率和经济效率的派生效率。

制度运行效率是制度的中观效率，它虽然只是一个制度财务平衡的问题，不牵扯到制度是否合意，但它是制度存在和发展的前提和基础，因此也是制度具有综合效率的前提和基础。而且一旦制度运行效率降低导致制度不可持续，就会诱发制度变革，换言之，制度运行效率危机是必须以制度的调整或变革来终结的。

由于个体存在差异，同样的制度待遇，对不同的微观主体会产生不同的微观效率。但微观效率能够内化在宏观效率之中，并通过宏观效率反映出来。因此，微观效率是制度追求的重要目标，但它不构成评价制度效率的主要依据。

因此，评价社会养老保险制度综合效率（以下简称制度效率）主要看三个方面：社会效率、经济效率、中观效率（制度运行效率），也就是表1中标注出灰色底纹的区域。其中，社会效率是制度效率的核心，经济效率是制度效率的重要方面，中观效率（制度运行效率）是制度有效率的前提和基础。这样就构建出一个中观—社会、经济效率的分析框架。（见下图1）

因为中观效率（制度运行效率）的变化会直接影响到宏观效率，并在宏观效率中反映出来（当然可能会有一定的滞后性），所以在一段足够长的历史时间内，宏观效率完全能够反映出制度的真实效率，并作为评判制度效率的主要依据。也就是说，对社会养老保险制度效率的分析，或者是在制度具有中观效率的前提下，通过分析宏观效率，主要是分析社会效率和经济效率，来预测或判断出这一制度的效率；或者是在一个相当长的历史时期内，观察制度的宏观效率，主要是社会效率和经济效率，来判断制度效率。本文研究的是跨度100多年的社会养老保险制度发展的较长历史时期，因此主要从后一种思路来分析和研究。社会效率与经济效率按照高低来组合，可以组合出四种结果，用于描述和判断社会养老保险制度效率，按照从高到低的排列分别是：Ⅳ社会效率高、经济效率高，Ⅲ社会效率高、经济效率低，Ⅱ社会效率低、经济效率高，Ⅰ社会效率低、经济效率低，即Ⅳ＞Ⅲ＞Ⅱ＞Ⅰ。组合Ⅲ（社会效率高、经济效率低）所代表的制度效率高于Ⅱ（社会效率低、经济效率高）的原因在于：社会效率是宏观效率的核心，是制度存在和发展的最根本的目标，经济效率虽然也很重要，但它不是制度存在和发展的最根本的目标；而且社会效率低会造成社会动荡等巨大的社会成本，严重损害社会生产，进而严重影响经济效率，所以组合Ⅱ与Ⅲ来比较，Ⅲ代表的制度效率大于Ⅱ代表的制度效率。

对制度效率的这一简要分析，是下面对发达国家社会养老保险制度历史演化及其效率变化的经验研究的理论基础。