三、发达国家社会养老保险制度效率变化的原因分析
（一） 二战前制度效率较低的原因
这一阶段，社会养老保险制度效率较低的主要原因在于：制度覆盖面过窄、待遇过低，投入严重不足。制度初建时仅覆盖蓝领工人，虽然之后范围有所扩大，但仍然有大量劳动人口没被覆盖进来。而且与发达国家20世纪初期人均寿命不到50岁、20世纪30年代人均寿命也还不到60岁的人口寿命相比，65—70岁的退休年龄实在是太高了。1913—1930年前后，德国、日本、挪威、瑞典、荷兰、英国、美国等十个国家政府养老支出简单平均值占GDP的比重大约仅为1%左右（坦齐和舒克内希特，2005），这说明制度的充裕程度是不足的。覆盖面窄、待遇低、投入不足带来的后果就是人们从制度中不能获得较大满足，制度的微观效率比较低，无论是个体的幸福感、满足感还是对个体的劳动激励都不够。微观效率比较低也导致了人们对于制度的公平性难以有较高评价，引起制度的社会效率不足。而对个体的劳动激励不够和制度资金规模小，当然也导致制度不可能对经济发生较大的影响。
在20世纪30年代，迫于社会压力，发达国家社会养老保险制度经历了一些方向性的调整，并呈现出覆盖范围有所扩大，保障水平有所提高，放弃严格保险原则和生活状况调查，福利性增强等趋同的发展趋势。之所以会出现这些趋同的取向，是因为当时资本主义社会的生产矛盾已经日趋尖锐，各资本主义国家都试图从自身内部找到解决矛盾的办法。以社会养老保险制度为主要内容的社会保障制度，是缓解资本主义社会生产矛盾的有效且唯一的方法，是工业社会规避养老社会风险的必然选择。社会养老保险制度的上述调整，体现出社会养老保险制度作为上层建筑，要同经济基础和生产力状况相适应的内在张力。
（二） 二战后到20世纪70年代制度效率大幅提高的原因
这一阶段，社会养老保险制度效率大幅度提高，首先是因为根据社会结构变化和经济发展状况，制度进行了从理念到内容的调整，扩大了覆盖面、大幅度提高养老待遇。战后增加养老金水平的广泛而深入的社会呼声以及对市场认识的深化，使制度理念得到了突破性的发展，人们更深刻地认识到市场不是万能的，建立社会养老保险制度来促进实现公平、互济具有正当性和必要性。同时，人们也开始注意到社会养老保险制度在调节经济周期、促进经济增长方面的较大作用。正是由于上述认识的深刻变化，使得社会养老保险制度不再是一国社会政策的补充，而逐渐成为社会政策的主体内容和经济政策的重要组成部分。很多发达国家都把社会养老保险的待遇水平从相当于社会救济金的水平转换为在工人退休时维持其退休前的相对生活水平。相应地，它的制度理念更加明确，制度设计也更加精细和完整。可以说，制度扩大覆盖面、提高待遇、增加公共养老金支出等一系列调整是制度理念变化的表现，是顺应社会意愿、达成社会共识的结果。这样的变化和调整自然会带来社会养老保险制度微观效率和社会效率的大幅度提高。社会养老保险收支规模的扩大和政府对于社会养老保险制度经济功能的认识和有意识运用，也促进了经济长期繁荣，制度经济效率也有很大提高。
其次，受益于全球经济的高速增长。二战后长达20年的经济高速增长，使得西方发达国家社会财富迅速积累，为扩大社会养老保险制度覆盖面和提高保障水平提供了物质基础。
第三，劳动年龄人口占比较高。虽然在这一阶段，一些发达国家已逐步进入老龄化社会，但总体来看，制度赡养比仍处于可接受的范围内，而且由于劳动年龄人口占比较高，或者说少儿抚养比较低，人口总抚养比较低。1950年发达国家的老年赡养比为12%，1960年为14%，1970年为15%，但由于少儿抚养比较低，因此总抚养比分别为1950年的54%，1960年的58%，1970年的56%，低于世界水平（世界人口总抚养比1950年为65%，1960年为73%，1970年为75%） 。少儿抚养比低，相对增强了社会老年赡养的能力。 此外，这段时期，越来越多的女性进入社会工作，再加上比较低的失业率等，都为制度发展和制度中观效率和社会效率、经济效率等的提高创造了良好条件。
第四，技术进步和社会阶层结构变化。二战以来，世界科技进步处于加速状态。科技进步对经济增长的促进作用间接地促进了社会养老保险制度中观效率等的提高。同时，信息技术手段的应用，也大大降低了养老金的登记和核算成本，直接地促进了社会养老保险制度中观效率的提高。此外，信息技术还影响了人们的消费方式，使娱乐、教育等消费的比例上升，促进了人的全面发展和幸福感的提高，这也有助于提高人们对养老保险的满意度。
第五，民主政治发展促进了公平共识的达成。二战后，西方国家民主政治较快发展，人们的自由、民主、平等意识和公民权利意识增强，社会民主程度有所提高。政府政策或决议通过民主程序产生，更能体现出社会共识。这促进了社会养老保险制度的发展。此外，战后广泛存在于多国的合作主义，为社会养老保险制度加大互济和再分配力度奠定了社会意识基础，促进了社会共识的形成，也促进了社会养老保险制度效率特别是社会效率的提高。
第六，比较强势的政府对社会养老保险制度的推行提供了保障。社会养老保险制度属于国家强制推行的养老制度。受凯恩斯主义影响，二战后的资本主义国家政府相对处于比较强势的地位，这既提高了社会养老保险制度立法的效率，也保证了社会养老保险制度的强力推行，使制度的覆盖面迅速扩大。
（三） 20世纪70年代中后期制度效率大幅下降的原因
第一，制度调整不及时，对危机缺乏预见性，导致制度中观效率下降，并对社会效率产生向下压力。20世纪80年代发达国家社会养老保险制度的“危机”或者说改革的压力，表面看是因为经济增长停滞而产生的，但实际上反映出的是制度抵御风险的能力与人口迅速老化的社会风险不相适应。发达国家人口老化的危机早已经存在，却在制度设计中被忽视。而一旦遭遇经济增长停滞，人口老化的危机就凸显出来，使得制度十分被动。人口老龄化与经济增长停滞相伴，更加剧了社会养老保险制度的财务危机，并对其可持续性提出巨大挑战。
第二，多国政府财政结构出现问题，在遭遇经济危机时，引起制度经济效率大幅度下降。社会养老保险制度平抑经济周期的功能，是由于经济萧条时制度收入下降，此时补以财政支出，等于是通过财政支出的干预，扩大了社会总需求，从而促进经济走出萧条、实现增长。但这个功能发挥作用的前提是政府有能力扩大对社会养老的财政支出。如果政府财政结构本身已经出现严重问题，有较高的赤字率和负债率，那么它扩大社会养老的财政支出，就有可能加重政府财政危机，甚至损害政府信用，导致政府破产。所以政府财政结构出现问题，会影响到社会养老保险制度平抑经济周期的效率。这种财政问题还会影响到社会养老保险制度的中观效率等。经济持续低迷造成的必然现象是企业不振和大量失业，这又进一步减少了社会养老保险制度的收入，财政赤字过高和经济增长停滞，又给社会养老保险制度带来了巨大的财务风险，影响了制度的中观效率。而如果不得已采取紧缩福利支出的政策，又必然要影响到一部分人的生活。就这样，一方面经济增长停滞直接造成社会养老保险制度的财务危机，另一方面制度在经济困难时期难以满足群众需求的增长而受到诟病，显然会对社会养老保险制度的中观效率乃至社会效率造成负面影响，对政治、文化效率的影响自然也是负面的。
第三，阶级特征不明显，原来针对阶级特征而设计的制度模式效率下降。一些发达国家在社会养老保险制度发展中，采用了针对不同职业群体设计不同制度的思路，其初期的主要意图是希望分化无产阶级，维护稳定。这种制度结构在制度建立之初比较有效地缓和了阶级矛盾。在上世纪50、60年代也对增进社会团结产生了很大作用。但是随着经济社会的发展，特别是进入上世纪80年代以后，无产阶级内部发生了分化，劳动者的主体已经逐渐不是主要从事体力劳动的蓝领工作者，主要从事脑力劳动的白领工作者日益增多，并出现了相当多的自我雇佣的自由职业者。随着信息技术的广泛应用，个体的自由性通过互联网这一载体充分发展，社会管理的难度越来越高。而更深刻的变化是，劳动者已经不是传统意义上的无产阶级，而是有了一定的资产，比如有价债券和房产等；社会的平等意识达到前所未有的强烈程度，不同职业群体要求享受同样的福利待遇的呼声愈益高涨；在一些社会形成了规模庞大的中产者阶层，他们有着比较强烈的认同意识，认为自己是社会的中坚力量。相应地，人们对于社会养老保险制度待遇的关注已经不是劳动者是不是得到了公正的对待等带有阶级色彩的想法，而是更加关心自己的实际利益。在这种变化了的社会现实下，如果说之前制度设计更关注的是群体利益的平衡，现在就需要更加关注具体的微观主体效率。根据不同国家的具体国情，不能简单说按职业群体划分待遇的制度设计思路好或不好，这一思路在很多国家仍可沿用，但制度设计时则需要着眼微观效率，要考虑更具体的个人的情况。否则就容易出现不那么适应社会需要而遭到各阶层的抱怨，引起社会效率下降。当然，有的国家比如法国把职业群体划分过细而使制度呈现出碎片化的倾向，这是另一个问题。制度碎片化确实需要制度整合并且要付出比较大的整合成本，应当在制度初始设计时就加以防止。
第四，合作主义逐渐淡化，达成社会共识的难度增加。二战后在很多发达国家出现的不同程度的合作主义，使得劳方和资方更加容易采用合作的方式来解决社会问题，更容易在共担风险上达成共识。这为提高社会养老保险制度效率创造了有利条件。而经过战后长时期的和平发展，在战争中形成的合作主义氛围日益淡化，特别是利益集团已经分化的社会条件下，制定一项政策，需要协调各种利益群体之间的矛盾，甚至包括劳动年龄群体和老年群体之间的利益“冲突”。这种复杂的社会利益关系，使得制定出一项大家都能满意的互济性的社会福利政策变得比较艰难，这自然会增加社会养老保险政策的谈判成本，而且还可能降低社会养老保险的社会满意度，从而对社会养老保险制度的各方面的效率形成向下的压力。
第五，制度调整的灵活性或称制度弹性不足，难以根据需要及时调整。社会养老保险待遇一旦提高就很难下降，被称为制度刚性发展。这种制度刚性，既是由社会心理和个人维护自身利益的动机产生的，也跟制度设计密切相关。一般来说，制度设计越简单、透明，制度调整的灵活性就越小。因为人们可以轻易地知道自己权益增加或受损的情况，在权益受损时就会发生抵制行为。通过使养老保险待遇计算公式复杂化，延后改革，使养老金盯紧物价或工资增长的计算公式复杂化等，可以提高制度弹性。在这种情况下，人们对自身权益的确切值不甚清楚，受损的情况也难以完全了解，那么福利的变动对人们的心理冲击就会更小。当然，这仅是从制度能否易于调整的角度来讲的，具体的待遇设计，还必须考虑制度的吸引力和制度是否有足够的抵御养老社会风险的能力。上世纪70年代前，发达国家的社会养老保险的养老金待遇大多没有指数化，这就使得制度过于简单透明，降低了制度弹性。在这种情况下，削减社会养老保险福利就容易遭到强烈抵制，使得改革步履维艰。
第六，社会观念的发展使人们对养老保险期望值提高，对社会效率形成向下的压力。比如，二战以后社会公平观念快速发展，自由、平等、人权的意识大大增强。人权的第一要义是生存权，社会养老保险制度是让人们能够享有平等的生存权的必要制度安排。社会救济只能维持最低生活水准，社会养老保险制度才能让老人享有比较体面的生活。所以无论是政府还是社会公众都对社会养老保险寄予厚望。又比如，长期社会养老保险制度大发展造成社会养老观念和储蓄与消费观念的变化，人们开始不再为了养老而过多存钱，这必然加剧了老年人对社会养老保险制度的依赖性，社会养老保险制度在人们心中的重要性进一步提高。应该看到，这些观念的变化是社会发展、进步的必然结果，这当中，社会养老保险的大发展又起到推波助澜的作用。而社会观念的发展又对社会养老保险待遇提出更高的要求，当期望值与实际情况存在一定反差，制度难以完全满足要求时，容易引起制度社会效率一定程度的下降。
第七，经济全球化的巨大挑战，对社会养老保险制度效率产生向下的压力。全球化对社会养老保险制度带来的巨大挑战是：（1）它给资本、投资者和企业带来的新选择使国家对经济和劳动力市场的调控变得非常不易，而要实现提高经济竞争力和保证社会团结的双重目标就更是难上加难；（2）随着移民工人的涌入，社会养老保险制度的财政负担加重；经济全球化对发达国家蓝领工人福利和就业产生了向下的压力；（3）随着知识经济的发展，发达国家为争取更多的人才，而有提高知识阶层福利待遇的冲动，这可能同蓝领工人的利益形成矛盾；（4）当围绕民族国家再分配制度的传统的社会和政治平衡被打破时，选民对这种开放感到不安全，继而可能引发一些社会矛盾和社会冲突（杨解朴，2008）。经济全球化对社会养老保险制度的挑战是逐步显露出来的，但时至今日，它已经成为一个不可忽视的因素，对社会养老保险制度的中观效率、社会效率等都产生向下的压力。
20世纪80年代以来发达国家对社会养老保险制度的改革，可以看成是基于变化了的经济社会条件，对社会养老责任的重新调整。在一个旧的共识被打破，一个新的社会共识没建立起来之前，自然会引起制度效率一定程度的下降。而进入21世纪后改革思路的明确，也可以看成是新的共识逐渐形成，社会养老保险制度效率就会有上升趋势。
四 结论
经济、政治、文化、社会四维影响因素是影响社会养老保险制度效率的外围因素。具体的制度设计（包括制度目标，制度模式，与外围因素的适应性，与其他项目的匹配性）和制度执行情况是影响制度效率的内在因素。社会养老保险制度效率是内在因素与外围因素共同作用的结果。对发达国家百年来社会养老保险制度发展和效率变化情况的梳理，可以得出如下结论。
1．社会养老保险制度设计必须与社会结构（包括社会阶层结构、人口结构以及家庭结构）相适应，这是影响社会养老保险制度社会效率的最根本因素。社会结构是生产关系外在表现，决定了社会对社会养老保险的需求程度和需求结构。因此，社会养老保险制度设计是否与社会结构相适应的问题，实质上就是制度设计是否与生产关系以及社会养老保险需求相适应的问题，这当然是对制度社会效率产生根本性影响的问题。如果这一制度不能根据社会结构的变化作出调整，那么它的社会效率就会下降，而且还极有可能面临被迫调整的局面。由于社会结构总是随着生产力的发展处于发展变化之中，这就提出了一个在社会养老保险制度设计上需要有一定的预见性，并且为制度调整预留空间的问题。由于社会效率是社会养老保险制度的核心效率，因此，制度设计要与社会结构相适应，就成为提高社会养老保险制度效率必须遵循的一条规律。
2．制度水平（包括覆盖面、公共养老金支出、待遇水平等）要与经济发展水平相适应，这是影响社会养老保险制度各方面效率的重要因素。发达国家社会养老保险制度初期的发展表明，如果同经济发展水平相比，制度投入过低，待遇过低，制度就难以达到化解养老社会风险的目标，制度社会效率不高；而且由于规模过小，也谈不上有多少经济效率。因此一定的制度投入是必须的。当然，如果制度投入过高或待遇水平过高超过经济发展水平，或是仅根据经济繁荣时的情况制定政策而不考虑经济萧条时的对策，同样会损害制度各方面的效率。制度水平要与经济发展水平相适应，是提高社会养老保险制度效率必须遵循的另一条规律。
3．经济稳定增长对社会养老保险制度健康发展具有重要意义。经济增长会对制度的中观效率以至社会效率产生重要影响。稳定的经济增长能够使社会养老保险制度有稳定的比较充裕的收入来源，保障制度良好运行。反之，一旦经济增长停滞，就有可能给制度造成财务危机。如果经济增长停滞的时间比较长，其所导致的社会养老保险制度收入减少和政府财政危机，意味着社会要以相对更加高昂的代价来应对社会养老，也就是为了保持制度的正常运转，社会的再分配程度会加大，这有可能打破原有的公平共识，从而对制度的社会效率产生较大的向下的压力。因此，保持经济稳定增长，对促进社会养老保险制度健康发展意义重大。
4．合理的社会养老责任分担机制能够较大程度地提高社会养老保险制度各方面效率。社会养老保险制度在实质上是养老社会风险的责任分担机制。如果养老责任分担不合理，就会引起社会不公平感增强，认为利益受损的人群就会表达不满或抗议，同时也可能出现养老负担歧轻歧重，负担重者难以承受而影响制度可持续性等情况。如果责任分担合理，就容易达成社会共识并促进提高制度各方面的效率。为了应对人口老龄化，发达国家在上世纪80年代以后普遍建立了多层次的社会养老保障体系，除了公共养老金计划外，还建立了以企业年金为补充的养老保险和自愿的个人储蓄，以及老年护理计划，就是对责任分担机制的合理调整，也是瑞典等一些国家社会养老保险制度改革后制度效率有较大提高的原因。
5．政府的执政能力是影响社会养老保险制度效率的重要因素。虽然一般地说，在民主社会中，社会养老保险制度是各方社会谈判的结果，但由于这是一项政府主导的制度，政府在政策制定、通过和执行中发挥非常重要的作用。政府的作用重要首先是因为信息不对称。由于信息不对称的广泛存在，社会公众在进行政策选择时，并不能知道有关政策的所有信息，难以做出理性的选择和判断，此时政府就能够发挥重要的引导作用。其次是社会谈判力量不平衡。社会中的贫困人群是最需要保障的，而他们的声音可能最微弱，在这种情况下，就需要一个比较有公正立场的政府帮助他们维护利益。换言之，一个强有力的政府，很有可能能够在不增进国民福利的情况下，提高社会养老保险制度的社会共识程度；而一个受信任程度低的政府则可能导致一项很好的政策也难获通过。而且具体到社会养老保险制度的管理成本以及基金运营等，也同政府的管理能力关系甚大。那么，从提高社会养老保险制度效率的角度看，显然应当提高政府的科学决策能力和执行能力。一方面，应当防止政府的短视行为，特别是对竞选制政府，往往有为了赢得执政地位而透支福利的冲动，因此应当建立责任回溯追究制度。另一方面应防止政府权力滥用，特别是对长期执政的政党，应当建立比较完善的权力监督和制衡机制。
6．制度设计本身是制度效率的重要决定因素。制度设计应当尊重国情及这种国情的持续发展变化，尊重制度发展的普遍规律（郑功成，2008），这是制度设计成功必须遵循的一条基本原则。是否选择合适本国经济、社会、政治、文化条件并且是有利于促进社会进步的制度模式及制度的执行情况，直接关系制度的成败。制度设计模式也反映出制度在再分配以及平衡不同利益阶层之间利益关系方面秉持的理念。制度设计理念同社会对社会养老保险的价值判断（社会文化）是否相符、制度设计是否合理并富有弹性、养老待遇水平同社会经济发展状况是否相适应、制度管理效率是否比较高，都会对制度效率产生直接的影响。如果制度设计理念同社会对社会养老保险的价值判断（社会文化）相符、制度设计合理并富有弹性、养老待遇水平同社会经济发展状况相适应、制度管理效率比较高，那么制度效率就比较高。反之则会大大降低制度效率。
7．全球化作为全球生产关系的发展和调整，对社会养老保险制度效率的影响正在增强。前面已经分析指出，全球化对社会养老保险制度提出了巨大的挑战，造成主权国家风险可控性下降和对蓝领工人的不利影响。从近年的影响看，由于现行各个国家分割的社会养老保险制度跟经济全球化的劳动力自由流动之间有不相适应之处，经济全球化在未来有可能成为促使社会养老保险制度进行调整的因素。（作者简介：张怡恬（1975 - ），女，山东济南人，管理学博士，人民日报社理论部主任编辑，邮件地址：zyt6868@126.com。）
（原载于《社会保障研究》，2011年第2期，中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》2012年第1期全文转载）
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Study on the Evolution of Public Pension system and on its Efficiency
Zhang Yitian
(Theory Department of People’s Daily)
Abstract：This paper looks back the development of the public pension system of developed counties, uses the (M-SE) efficiency analysis frame to evaluate the efficiency of public pension system and draws a curve to depict the change of the efficiency of the system. The efficiency of the public pension system of developed countries went through the low social efficiency and low economical efficiency sector from the very beginning, sharply raised to the high social efficiency and high economical efficiency sector after world war two, and declined to the high social efficiency and low economical efficiency sector when entered into mid-seventies of the 20th century. This chapter also analyses the influence factors and reasons of the change of the efficiency of the public pension system of developed counties, and draws some general conclusions, such as, the system design should be adapted to the social structure, the system level should be fitted to the economic development level, economic growth is a very important influence factor to the efficiency of the public pension system, etc.
Keyword: Efficiency; Efficiency of Public Pension System; Meso-efficiency plus Social-economical (M-SE) efficiency analysis frame; Evolution of Public Pension system
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