张怡恬：从历史演化中探寻社会养老保险制度效率变化规律【3】

（三）改革阶段：20世纪80年代至今

1.20世界80年代以来社会养老保险制度的改革与发展

20世纪80年代至今，发达国家社会养老保险制度进入了优化结构、削减福利以提高效率的探索阶段，进入了改革深入发展时期。

此阶段经济社会条件的变化是：（1）上世纪80年代以后世界经济进入缓慢而不稳定的增长时期。发达国家的增长率基本在3%以下，同时增长并不稳定，集中表现在国际货币金融市场的动荡上。其中，80年代的发达国家经济危机，90年代末的亚洲金融危机，2007年至今的国际金融危机，都对各国经济造成较大损失。导致发达国家经济增长缓慢而不稳定的原因，最主要的是各国内部结构性问题日益严重，特别是巨额财政赤字所形成的债务经济。1982年美国财政赤字突破1000亿美元，1985年突破2000亿美元，到80年代末90年代初接近3000亿美元。西欧一些国家政府国债余额在GDP中的比重更高，比如意大利这一比重许多年份都在11%以上。（叶灼新、李毅，1996）其次则是发达国家间的国际贸易收支失衡和发达国家与发展中国家之间严重的发展不平衡。（2）人口老龄化日趋严重。从OECD国家的数据来看，1950到1987年，OECD国家人均GDP的年均增长率为2.2%，增长比较平缓。而1950到1986年间65岁以上人口的比例从9.4%增长到了15.1%（OECD. 1988），变动十分剧烈。人均寿命延长和总和生育率的下降进一步加剧了老龄化的发展。一个世纪前，OECD国家人口平均寿命约为40岁，到2009年，平均预期寿命增长到79.1岁 。发达国家的总和生育率却在下降，已经由2.8（1950—1955年）下降到1.5（2000—2005年） ，低于人口更替生育水平。愈演愈烈的老龄化伴随高龄化，对社会养老保险制度提出了巨大的挑战。（3）20世纪80年代末以后，经济全球化深入发展，影响日益明显。全球化使各国经济日益紧密地联系在一起，逐渐形成一个新的全球产业分工格局：发达国家位于产业链高端，从事高附加值的生产和服务；发展中国家位于产业链低端，产业附加值低，技术含量低。进入21世纪，发达国家纷纷步入后工业社会，产业结构以服务型经济为主，就业结构以白领为主，比如美国到1990年代中期，白领工人比重已上升到83%（陈晓律等，2001），知识阶层兴起。总体来看，经济全球化使得全球强资本弱劳工的格局更加严重（郑功成，2002）；随着全球化的深入发展，发达国家强知识弱劳工的倾向也在形成，在一定程度上影响着社会福利的提高和社会福利的结构。此外，一些社会主义国家出现制度巨变，世界格局发生变化。80年代末90年代初的世界经济与政治格局的变化，对发达资本主义国家经济也有不利影响。（叶灼新、李毅，1996）

此阶段，不仅经济社会条件发生了巨大变化，影响人们观念和行为的意识形态也发生了改变，突出表现为新自由主义在世界范围内的影响日益扩大。新自由主义认为，经济自由使国家走向繁荣，经济控制使国家停滞落后，国家插手失业救济、社会保险等任何一个领域，都必然会出现效率低下，浪费和贪污盛行，所谓“从摇篮到坟墓”的福利政策，有百害而无一利。

于是，无论是发达国家沉重的政府债务，低迷的经济增长，日益严重的老龄化还是新自由主义的思想主张，都使社会养老保险面临巨大的改革压力。于是，在上世纪80、90年代，许多国家政府开始采取以调整参数、优化结构为主要内容的改革措施，如法国、意大利、比利时和斯堪地那维亚国家，开始努力降低公共养老金给付标准；适应老龄化和人均寿命延长的趋势，意、英等多国政府延长了退休年龄；美国、加拿大等国增加了劳动人口的纳税额；一些国家建立了包括社会养老、企业年金、个人自愿储蓄在内的多层次养老保障体系；等。然而改革是比较艰难的。削减包括公共养老金在内的社会福利的尝试，造成了80年代以来一些国家政局不稳，使若干政府提前下台。那些试图调整、限制或撤销社会福利的政府遭到了反对，其中受到最强烈抵制的当属法国政府。1995年，朱佩内阁提出大胆的削减福利的改革方案，结果方案一出台，即招致了全国国营铁路工人大罢工，随之公交、邮电和水电工人也加入罢工行列。这一风波对法国经济造成重创。直到现在，法国也没有摆脱社会动荡，罢工依然时常发生。（刘燕生，2001）而那些对社会保障不进行改革的政府，则面临着对税收和缴费过高的指责以及强烈的通货膨胀所造成的压力。

1981年智利对养老保险制度进行创新，实行了个人缴费、个人所有、基于个人账户的完全积累模式。围绕现收现付和完全积累两种制度模式对消费、储蓄、经济增长等的影响，学术界进行了大量讨论。但是至今采用个人账户制度的国家仍只限于拉美国家和一小部分转型国家，发达国家除个别国家采用现收现付的缴费确定型名义账户制外，仍然采用的是现收现付的待遇确定型模式。原因有三：（1）转型成本巨大。据欧盟委员会的测算，假定维持2000年的养老金给付标准不变，如果向DC型完全积累制过渡，就需要建立一个相当于工资总额的645%预酬基金。（郑秉文，2004）（2）私有化改革不符合人民意愿。私有化改革等于用一个不确定的养老保障代替可预期的养老保障，这显然让民众难以接受。（3）上世纪90年代初到本世纪初，大约有10个拉美国家进行了完全积累制的改革，但迄今改革效果并不理想，没有达到人们所预期的目标。主要问题是制度覆盖率低，养老基金投资风险大，未能有效化解中低收入阶层的养老风险。而受到多方瞩目甚至不乏赞誉之声的智利模式，在运行中也遇到了扩大了老年人的收入差异，养老保险私营化管理更易遭受经济危机的打击等难解之题（郑功成，2001）。

20世纪80年代以来，围绕社会养老保险制度私有化问题进行了大量讨论，以至于使一些学者相信私有化是发达国家社会养老保险制度改革的方向。但事实却并非如此。从上述三点原因就可以理解，出现埃斯平-安德森(1996)所讲的“与人们通常想法不同的是，到目前为止福利国家项目削减的幅度不大，更不要说重大变化了”这种状况是多么符合逻辑。

由于受到巨大的社会压力，发达国家纷纷寻求对社会震动比较小同时又能够减轻公共支出压力并应对人口老龄化的改革措施。直到进入21世纪，社会养老保险制度改革的思路才日益明晰，呈现出几大趋势。一是很多发达国家在基本养老保险的基础上，鼓励企业和个人投保补充保险或进行养老储蓄，建立多层次的养老金制度。这可以在削减公共养老金支出的同时不降低退休待遇，优化养老保障体系结构。二是对社会养老保险制度进行参量式改革。比如，改革养老金指数化调整机制，一些国家养老金给付由依据工资指数调整转向依据物价指数调整，减轻养老金给付压力；一些国家采取了改变缴费率和作为计算缴费的缴费基数，降低计发系数或增加作为计算待遇基础的以前收入的年数，从而降低计发待遇的收入基数，降低替代率等；基于家计调查的养老金给付标准更加严格；提高法定退休年龄；增加退休年龄的弹性；提高缴费年限等。三是模式有所创新，更强调对劳动的激励。大部分发达国家仍采用现收现付的待遇确定型模式，但在制度设计上更倾向于对劳动的激励。一小部分国家比如瑞典、意大利等国采用了名义个人账户制度，是以现收现付方式筹资的缴费确定型制度，进一步密切了个人缴费同养老待遇之间的联系。

表3 2004-2009年部分OECD国家社会养老保险制度改革

资料来源：OECD, Pensions at a Glance 2009, Retierment-income Systems in OECD countries.pp.92-97.

2.改革阶段社会养老保险制度效率的评析

从20世纪80年代到20世纪末，从社会效率来看，由于发达国家饱受经济危机折磨，再加上长期实行凯恩斯主义政策造成的巨额财政赤字压力，以及一些国家福利待遇过高，社会养老保险制度的可持续性受到质疑，围绕提高经济效率而展开的制度改革在一些国家引发了社会震荡，在另一些国家广受诟病，社会公平共识在一定程度上被打破，新的公平共识尚未完全建立起来之时，社会效率自然有所下降。

从经济效率来看，由于发达国家较高的财政赤字率，影响了借助社会养老保险制度进行宏观调控的效果，而且在一些国家出现了由于保障水平过高而削弱人们劳动积极性的现象，这些都在一定程度上降低了社会养老保险制度的经济效率。此外，较高的福利水平也使人们倾向于多消费、少储蓄，储蓄率偏低也影响了投资规模，制约了经济增长。而高福利必然带来的高税赋也引起了企业的不满，并在一定程度上增加了劳动力成本，削弱了产品在国际市场上的竞争力。因此，制度的经济效率比较低。此外，制度运行效率较低，这不仅反映在了社会、经济效率方面，也成为制度改革的一个直接原因。

因此，从20世纪80年代到20世纪末，发达国家社会养老保险制度的经济效率比较低，社会效率仍处于较高区间但有所降低，但由于没有引起大的社会震荡，制度效率处在经济效率较低、社会效率较高的区间的低位区。

进入21世纪，发达国家社会养老保险制度的改革思路逐渐明晰，多数国家采取提高退休年龄、改革缴费和支付方式、合理调整政府、企业、个人的责任等微调的方式来优化制度结构并避免社会震荡。改革思路的明晰使得一些国家社会养老保险制度的社会效率和经济效率都有所提升。比如，20世纪90年代中期瑞典社会养老保险制度改革以后，其社会福利支出和公共支出占国内生产总值的比例都有所下降，瑞典政府财政状况好转，不仅消除了财政赤字，而且到2000年，瑞典政府财政结余额已经占国内生产总值的4.1%；1995—2000年，瑞典国内生产总值增长3%，大大超过1974—1994年平均增长1.5%的年增长率，瑞典企业的经营成本较之同期德国企业的经营成本低30%，较之美国企业经营成本低20%，较之英国企业经营成本低15%。（中国保监会，2007）而由于采用了不同的改革措施，各国社会养老保险制度的效率开始显现出差异性。既有社会效率较低的国家，比如法国、英国；也有社会效率和经济效率都较高的国家，比如美国、瑞典；也有社会效率较高、经济效率持中的国家，如德国等。总体来看，由于采取了一系列改革措施，进入21世纪后，发达国家社会养老保险制度的总体效率有所回升，在第Ⅱ区间内缓慢上行。

（四）制度效率变化情况的总结

图2 社会养老保险制度的发展与效率变化图

注：上图根据前文所述内容整理。

综合前面的分析，如下图3所示，二战以前，总体来看，社会养老保险制度效率处于低社会效率、低经济效率的第Ⅰ区间，并且随着制度的完善，效率有缓慢提升。二战以后，社会养老保险制度的投入大幅度提高，覆盖范围扩大、保障水平提高、福利色彩增加等，促使制度效率大幅度跃升到高社会效率、高经济效率的第Ⅳ区间。进入70年代中后期经济效率则出现明显下降，制度效率迅速回落到高社会效率、低经济效率的第Ⅲ区间的中位区。80年代到上世纪末，社会养老保险制度的投入没有很大变化，但制度的产出效果却大大降低，效率经过了一个经济效率大幅回落、社会效率仍处于较高区间但有所下降（基本达到维持社会稳定的功能）的阶段，所以处于第Ⅲ区间的低位区。随着进入21世纪社会养老保险制度改革思路的明确，制度效率有提升的倾向。又因为制度从建立以来，并没有出现因财务严重不平衡而破产的问题，而且在一个比较长的历史时期，制度的中观效率已经随着制度的调整在宏观效率中反映出来，所以制度的宏观效率即可以表示出制度的总体效率。发达国家社会养老保险制度效率大致的曲线变化如下图所示。

图3 发达国家社会养老保险制度效率曲线图

注：上图根据前述分析整理。图中横轴t表示时间，纵轴e表示社会养老保险制度的效率，从低到高的区间分别是，第Ⅰ区间：低社会效率、低经济效率；第Ⅱ区间：低社会效率、高经济效率；第Ⅲ区间：高社会效率、低经济效率；第Ⅳ区间：高社会效率、高经济效率。